Con la presentación del proyecto de resolución que delimita las regiones y subregiones que darían sustento a la propuesta de territorialización de la salud en Colombia, el Ministerio de Salud avanza en la planeación técnica de un modelo que depende de la aprobación de la reforma a la salud en el Senado.

Este proyecto, reglamentado en la Resolución 1789 de 2025, expedida el pasado 4 de septiembre, determinó oficialmente 10 regiones y 119 subregiones funcionales para la gestión territorial de la salud pública. Estas unidades, concebidas como técnicas, operativas y de planeación, tendrían como objetivo mejorar la capacidad resolutiva del sistema de salud en términos de eficiencia, equidad y acceso real, además de dar viabilidad al modelo predictivo y preventivo que plantea el Gobierno.

Aunque el proyecto se encuentra en proceso de consulta pública, con el fin de ajustarlo a las realidades y particularidades de cada territorio, el debate entre expertos, pacientes y prestadores ya comenzó.

Una propuesta con potencial, pero aún incompleta

Para Gustavo Campillo, presidente de la Fundación Rasa y vocero de Pacientes Colombia. “El ideal es valioso, pero la estructura del modelo está por inventarse”. En su análisis, lo conceptual de la territorialización es positivo y existen antecedentes que muestran su utilidad, como el Modelo de Acción Integral Territorial (MAITE) o las Redes Integradas e Integrales, cuyo propósito ha sido garantizar el acceso, mejorar el servicio y reducir las barreras.

La diferencia, subraya Campillo, estaría en el nivel de responsabilidad que asumirían los entes territoriales y en la forma como se asignarían los recursos. Aunque la Resolución 1789 señala expresamente que esta organización no modifica la división político-administrativa del país ni crea nuevas entidades territoriales, en la práctica sí trasladaría nuevas obligaciones a municipios y departamentos que hoy enfrentan limitaciones técnicas y de infraestructura. “Se están transfiriendo obligaciones a los entes territoriales sin capacidad ni infraestructura. No hay igualdad en la capacidad resolutiva de ciudades capitales e intermedias frente a lo que puedan tener territorios dispersos como Chocó o Guainía”, enfatiza.

Continuidad de la atención en riesgo

Uno de los puntos más sensibles de la propuesta es la continuidad en la atención. La articulación entre departamentos, municipios, veredas y zonas dispersas, donde entrarían a operar los equipos territoriales de salud, podría generar un fraccionamiento de la atención.

Campillo lo explica con un ejemplo concreto: “Un equipo identifica una enfermedad, de ahí remiten al Centro de Atención Primaria Integral Resolutiva en Salud (CAPIRS), de acuerdo con la complejidad del diagnóstico remiten a un segundo o tercer nivel. En este país, donde hay un alto riesgo de corrupción, si es necesario que el gerente de un hospital me derive a un segundo o tercer nivel, puede hacerlo o no; pueden generarse situaciones poco éticas y no hay una estructura de control para evitar que se politice”.

La propuesta del Gobierno busca organizar el flujo de pacientes, referencias y contrarreferencias para evitar esa fragmentación. Sin embargo, en el caso de pacientes con VIH el riesgo de retroceso es evidente. “El riesgo de fraccionamiento es enorme, porque en ciudades capitales e intermedias los servicios para VIH son adecuados, pero para quien tiene que desplazarse es diferente. Solo en Antioquia funciona un modelo territorial regionalizado liderado por el hospital La María, donde se formó a instituciones municipales en capacidad resolutiva para atender esta patología”.

El problema no es únicamente técnico, también es social. “El paciente con VIH, que tiene que acudir al hospital del municipio donde resida, prefiere conservar su privacidad para evitar señalamientos. De ahí debe adscribirse al CAPIRS y ser remitido a una red de segundo o tercer nivel, y de ahí a una ciudad capital. En suma, es entorpecer un proceso que ya venía realizándose bien”, afirma Campillo.

Lo mismo podría suceder con pacientes con enfermedades crónicas, cáncer, enfermedades huérfanas o trasplantes, en quienes la continuidad en el tratamiento es decisiva. Es poner en riesgo a las personas. Bajo el modelo actual, cuando se cambia de prestador de servicio se arranca de cero, ni siquiera se traslada la historia clínica; ahora cómo se va a trasladar la historia de 52 millones de colombianos a un CAPIRS”.

Capacidad instalada y conectividad, dos cuellos de botella

La territorialización también plantea un reto en la capacidad de respuesta del sistema. La búsqueda activa que realizarían los equipos territoriales aumentaría la frecuencia en el uso de servicios, lo que recaería principalmente en los hospitales públicos. Según Campillo, “no cuentan con la capacidad técnica ni de recursos humanos necesarios para atender nuevos casos. Además, los médicos generales no tienen competencia legal para prescribir muchos medicamentos, ayudas diagnósticas o interconsultas”.

A esto se suma la conectividad, un criterio considerado esencial en la selección de las regiones y subregiones, especialmente en zonas rurales. Sin embargo, mientras no se avance en este frente, advierte Campillo, “se estaría aumentando la frecuencia de uso, pero no la capacidad resolutiva”.

Viabilidad y sostenibilidad

Desde la perspectiva de Paul Rodríguez, economista de la Universidad del Rosario, el concepto no necesariamente compite con el actual esquema de EPS. “El concepto de territorialización está basado en que si yo habito en un lugar mi atención sea cercana y que en ese lugar se atienda a personas que están en la misma área, para de esa forma hacer posibles las intervenciones de salud pública”, señala.

Sin embargo, la sostenibilidad financiera y operativa es aún incierta. Rodríguez considera que la propuesta es viable, pero dependerá de la reglamentación del Decreto 0858 y de cómo se implementen las disposiciones de la Resolución 1789, que dio seis meses de plazo a los actores para adecuarse al nuevo esquema.

El punto más delicado sigue siendo el rol de los CAPIRS, pues “hoy las personas eligen la EPS. Es una libertad que se pierde dentro del nuevo modelo, pero podría ocurrir algo intermedio donde una EPS, dada la habilitación que tenga para operar, pueda ofrecer un punto de atención cercano a sus usuarios y a su vez pueda realizar las tareas de salud pública”.

Impacto en la operación y en los usuarios

Para la doctora Olga Lucía Zuluaga, presidenta de la Asociación Colombiana de Empresas Sociales del Estado y Hospitales Públicos (ACESI), la territorialización transformará la lógica de la contratación de servicios. Ya no será de acuerdo con los límites departamentales, sino con los lugares hacia donde se movilicen los usuarios y donde residan.

“Esto implica un cambio para las EPS. Según la clasificación de Minsalud, si tienen menos del 3 % de la población en áreas metropolitanas, deberán salir de esas subregiones; de igual manera, en otras subregiones donde solamente estarán cuatro EPS, las demás serán trasladadas a las EPS que queden”, explica.

La asignación de usuarios también cambiará. Mientras antes la EPS con más afiliados recibía más usuarios, ahora la fórmula será inversa: la EPS con menos usuarios será la que reciba más de los traslados. Con esto, los territorios de categoría 4, 5 y 6 podrán coordinar estrategias conjuntas y priorizar recursos en salud.

Según Zuluaga, los impactos serán positivos para el usuario, pero advierte que “las redes territoriales de salud no se forman de un día para otro”. Se requiere fortalecer sistemas de referencia y contrarreferencia, reducir autorizaciones y eliminar barreras de acceso, siguiendo las directrices de la Organización Panamericana de la Salud.