La expedición del Decreto 058 de 2025, que reemplaza la parte II del Libro 2 del Decreto 780 de 2016, señala un cambio en la estructura del sistema sanitario en Colombia. Con este instrumento, el Gobierno desarrolla el Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo, en concordancia con la Ley Estatutaria 1751 de 2015 y el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026.

El cambio se articula con la idea de la territorialización sanitaria, también reforzada por el Plan Nacional de Salud Rural (PNSR), que plantea un modelo adaptado a las realidades locales. El nuevo esquema da cumplimiento a las órdenes constitucionales de los artículos 48 y 49, los cuales establecen que el Estado tiene la responsabilidad de asegurar el acceso sanitario conforme a los principios de universalidad, solidaridad y eficacia. La zonificación en salud sugiere que las entidades zonales (municipios, distritos y departamentos) establezcan e instauren planes de acuerdo con su contexto social, epidemiológico, cultural y demográfico; en contraste con el modelo vigente, que se distingue por la intermediación de las EPS en la gestión del aseguramiento y por lineamientos centralizados.

La territorialización busca superar la homogeneidad en la prestación de los servicios. Entre los principales cambios destacan: la creación de redes integradas locales, donde actores públicos, privados y mixtos se articulen bajo el liderazgo regional; la atención primaria como eje, que prioriza la promoción y la prevención sobre la atención curativa mediante equipos de salud itinerantes, telemedicina y planes de intervención en salud pública adaptados a cada población; la participación comunitaria, fortaleciendo el rol de comunidades indígenas, juntas de acción comunal y cabildos en la definición de prioridades; y la descentralización operativa, que dará mayor capacidad de planeación y ejecución a los entes territoriales en la distribución de recursos, el monitoreo epidemiológico y la contratación de servicios.

El modelo reconoce la diversidad regional de Colombia. En teoría, esto permitiría cerrar brechas en salud entre el campo y la ciudad, adaptar la prestación de servicios a poblaciones específicas (rurales, indígenas y dispersas), usar los recursos de forma más eficiente al responder a necesidades reales de cada localidad, y promover la formalización y dignificación del talento humano en salud, elemento clave señalado en el artículo 18 de la Ley 1751 de 2015. Según los expuesto en el documento del Ministerio de Salud, “la gestión territorial integral de la salud pública reconocerá las particularidades sociales, culturales, demográficas y epidemiológicas de cada región, con el fin de reducir las brechas en el acceso y garantizar la equidad en la prestación de los servicios, en especial en áreas rurales, dispersas y con presencia de comunidades étnicas”.

En esa línea, el ministerio también referenció que “el proceso de formalización del talento humano en salud constituye un componente fundamental para garantizar el derecho a la salud, al asegurar la disponibilidad y continuidad de personal idóneo, especialmente en el nivel primario de atención”. No obstante, diferentes actores señalan que, si bien el modelo es pertinente en lo normativo, su implementación enfrenta obstáculos: la capacidad administrativa desigual entre municipios, la falta de talento humano en zonas apartadas, la limitada conectividad tecnológica que dificulta la aplicación de la telemedicina y la incertidumbre sobre la financiación, ya que sin recursos adicionales la descentralización podría trasladar responsabilidades sin respaldo económico y profundizar la inequidad.

Vale recordar que, a inicios de año, durante un foro en que se abordaron temas como la financiación, la equidad, el acceso y el rol de los departamentos, la directora del Grupo de Participación Ciudadana Plural, María Cristina Isaza, resaltó la necesidad de que las regiones se preparen para asumir el nuevo esquema: “Es fundamental que los entes definan cómo se van a organizar para llevar buenos insumos a la discusión nacional”, y agregó que los recursos deben llegar a donde se necesitan con mecanismos que eviten la corrupción.

Desde los departamentos, las preocupaciones apuntan a la brecha entre las obligaciones asignadas y los recursos disponibles. El gobernador de Caldas, Henry Gutiérrez, fue enfático: “Se nos han trasladado gran cantidad de obligaciones sin los recursos suficientes”. Recordó que las EPS que han quebrado dejaron deudas superiores a los $100.000 millones a los hospitales del departamento y criticó el modelo de giros de la ADRES: “Deberían ser del 80 %, pero en la mayoría de los casos solo llega el 30 %”. Aunque Caldas ha sido reconocido en programas de promoción y prevención, Gutiérrez insistió en que sin financiamiento adicional los avances son insostenibles.

En el Caquetá, la situación es aún más crítica. El gobernador Luis Francisco Ruiz explicó que apenas llega “el 20 % de los ingresos prometidos” y que todas las EPS del departamento se encuentran intervenidas. “Las deudas con la red pública y privada van en aumento y la infraestructura se está deteriorando”, advirtió, al tiempo que cuestionó la eficacia de las medidas de la Superintendencia de Salud: “Para nada han servido las intervenciones o la mediación”. Ruiz insistió en que la Ley de Competencias debe aplicarse de acuerdo con la realidad de cada municipio y abogó por alianzas público- privadas y una mayor democratización en la participación de actores comunitarios en salud.

Desde la academia, el profesor de la Universidad de los Andes, Luis Jorge Hernández, advirtió que la falta de claridad en las funciones que se asignan a los entes territoriales puede traer consecuencias graves: “La Ley de Competencias debe ir ligada a la reforma de la salud, pero no están claras las competencias de las autoridades locales”. A su juicio, trasladar la gestión del aseguramiento a los departamentos “va a deteriorar la salud”. Hernández cuestionó, además, que la reforma en curso “está desmontando lo que funciona, en lugar de centrarse en mejorar la atención de las poblaciones rurales y dispersas”.

El consenso entre los actores es que el modelo territorial solo podrá tener éxito si se acompaña de recursos suficientes, reglas claras, fortalecimiento de capacidades locales y mecanismos efectivos de control. De lo contrario, la descentralización podría convertirse en un traslado de responsabilidades sin respaldo financiero, con el riesgo de profundizar la inequidad que precisamente se pretende superar.

Reforma como aspecto clave

El director de la Asociación Colombiana de Clínicas y Hospitales (ACHC), Juan Carlos Giraldo, advirtió que la discusión sobre la reforma a la salud no debe limitarse al consenso sobre su necesidad, sino a los mecanismos concretos de implementación en los departamentos y municipios. En el marco del debate, subrayó que el punto central está en definir cómo se articularán las entidades regionales con el nuevo modelo preventivo, predictivo y resolutivo que impulsa el Gobierno.

“Se debe hablar desde los diferentes puntos de vista para tratar de llegar a unos acuerdos, no en el qué, que es la reforma que todos estamos de acuerdo, sino en los cómo: en cuál es el papel de las EPS, en cómo va a ser el crecimiento de la financiación, en qué va hacer la ADRES y en cómo se van a manejar las entidades territoriales”, señaló Giraldo. Con ello, el dirigente gremial planteó que la territorialización de la salud abre un escenario de descentralización en el que municipios y departamentos asumirían mayor responsabilidad en la planeación y gestión de servicios, pero que exige claridad en la asignación de funciones y recursos para evitar trasladar cargas sin respaldo financiero.

En conclusión, el Decreto 058 de 2025 plantea un cambio en la organización del sistema con un enfoque territorial que se complementa con la Resolución 1789 de 2025. Esta norma establece diez regiones y 119 subregiones funcionales, definidas a partir de criterios de accesibilidad, tiempo de desplazamiento, características epidemiológicas y sociales. El propósito es que la planeación en salud deje de ser uniforme y se adapte a las condiciones de cada territorio.