Entre la parálisis legislativa y los caminos alternativos: ¿hacia dónde va la reforma a la salud?

Por: Andrea Ochoa Restrepo

elpulso@sanvicentefundacion.com

Tras más de un año de debates, la reforma estructural al sistema sanitario, impulsada por el Gobierno nacional, se halla en un receso temporal. La ausencia de acuerdos políticos, el deterioro de la coalición gubernamental y la incapacidad para establecer mayorías en el Congreso han obstaculizado su progreso. Frente a esta situación, el Ejecutivo ha recurrido a otros procedimientos para progresar en su agenda de cambio del sistema, lo que ha provocado respuestas variadas entre participantes políticos, institucionales y sociales.

Fragmentación legislativa y desgaste político

La reforma fue aprobada por la Cámara de Representantes a inicios de marzo de 2025 y remitida a la Comisión Séptima del Senado para su discusión. No obstante, allí se enfrentó a una serie de aplazamientos y divisiones internas que llevaron a su archivo en abril. El senador Antonio Correa sostuvo que el proyecto “debe volver a cero” e incluir en su construcción a gremios, academia y ciudadanía.

En su balance legislativo, la Fundación Ideas para la Paz señaló que durante el periodo 2023-2024 solo se aprobó el 3,7 % de los proyectos relacionados con salud, lo cual evidencia un entorno político fragmentado. Según el informe Balance en salud del sistema político colombiano, el Gobierno tuvo dificultades para asegurar mayorías legislativas estables, incluso en temas priorizados en el Plan Nacional de Desarrollo.

El uso de decretos: un nuevo escenario

Tras el archivo de la iniciativa en el Congreso, el Gobierno expidió el Decreto 0858 de 2025, mediante el cual implementó el Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo, eje del proyecto original. La norma establece nuevas reglas para la atención primaria, la organización de redes integrales, el fortalecimiento del primer nivel de atención y la participación comunitaria en la gestión territorial de la salud.

El ministro de Salud, Guillermo Alfonso Jaramillo, afirmó que no se trata de una reforma legislativa, sino de una transformación que se está llevando a cabo “con decretos, con la inversión directa en la red pública hospitalaria, con el giro directo, con los ajustes al modelo preventivo y predictivo”.

Sin embargo, desde el Legislativo han surgido cuestionamientos. La senadora Norma Hurtado, presidenta de la Comisión Séptima del Senado, indicó que muchas de las medidas del decreto ya existían desde 2011 con la Ley 1438 y que el Gobierno evitó el debate parlamentario: “Se materializa una realidad: leyes existentes que necesitaban una reglamentación. Pero se mantiene una intervención con vacíos técnicos y financieros que no resuelven la desfinanciación del sistema, la falta de medicamentos, la asfixia a clínicas y hospitales y la falta de garantías para el talento humano en salud”.

Desde una perspectiva jurídica, el constitucionalista Juan Manuel Charry advirtió que, si bien el Ejecutivo tiene competencia para realizar ajustes regulatorios, no puede sustituir el modelo de aseguramiento o realizar transformaciones estructurales sin una ley estatutaria.

Posturas desde la oposición

La implementación del nuevo modelo mediante decreto también ha generado reacciones desde otros sectores del Congreso. El representante Jairo Cristo, de Cambio Radical, calificó el acto como una medida que “pasa por encima del principio de separación de poderes” y expresó su respaldo a acciones judiciales contra el decreto. En entrevista con Caracol Radio, declaró: “Esto coloca en riesgo la democracia colombiana. Como ponente del proyecto veo todas las falencias. Esto es una mermelada política para asegurar el proyecto electoral del 2026”.

Perspectivas del sistema de salud

Más allá del plano institucional, las organizaciones de pacientes y los gremios médicos han manifestado la necesidad de una reforma construida desde el consenso. Desde Pacientes Colombia se trabaja en una propuesta alternativa para la próxima legislatura, con el fin de recoger aprendizajes y superar divisiones. La presidenta de la Asociación Colombiana de Sociedades Científicas, Lina Triana, afirmó que “se necesita una reforma que reconozca la experiencia del sistema y solucione sus falencias”.

El senador Bessel Ojeda agregó que el nuevo proyecto debe considerar las propuestas de “usuarios, trabajadores y regiones”, mientras que el senador Fabián Díaz reiteró su disposición a un nuevo debate si se parte de una construcción plural.

¿Capacidad de maniobra o límites institucionales?

En el primer semestre de 2025, el Gobierno emitió al menos nueve decretos y más de 70 resoluciones vinculadas al ámbito sanitario, fortaleciendo así la estrategia de aplicación administrativa. Según el politólogo Yann Basset, esta vía refleja una disyuntiva: “Insistir en una reforma estructural sin mayorías o administrar los cambios desde la capacidad que tiene como Ejecutivo. Cualquiera de las dos vías implica costos políticos y riesgos institucionales”.

En este contexto, la reforma estructural sigue en pausa, mientras el sistema de salud colombiano experimenta una transición parcial hacia un nuevo modelo, implementado principalmente desde el Ejecutivo. El debate sobre la legitimidad, sostenibilidad y viabilidad de este enfoque continúa abierto en el Congreso, en los territorios y en la opinión pública.