La Corte Constitucional ordenó la suspensión provisional del Decreto Legislativo 1390 de 2025, mediante el Auto 082 de 2026, proferido dentro del expediente RE-387, el 29 de enero de 2026, una decisión que limita de forma inmediata la capacidad del Gobierno para adoptar medidas económicas excepcionales. Así mismo, la Corte dejó temporalmente sin efectos el Decreto Legislativo 1474 de 2025, que contenía medidas tributarias derivadas de la emergencia (como impuestos).

El decreto, expedido el 22 de diciembre de 2025, declaró el Estado de Emergencia Económica y Social por un periodo de 30 días, con el propósito de enfrentar un faltante fiscal estimado en $16.3 billones para 2026. De ese monto, $3.3 billones estaban destinados a equiparar la Unidad de Pago por Capitación del régimen subsidiado (UPC-S) al 95 % de la UPC del régimen contributivo (UPC-C).

Un freno a los recursos extraordinarios

La suspensión provisional del decreto implica la paralización temporal de las medidas extraordinarias previstas por el Ejecutivo. En la práctica, esto afecta la financiación de la UPC para 2026 y el flujo de recursos hacia la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), así como hacia las EPS e IPS, actores que dependen de estos giros para garantizar la continuidad de los servicios, el pago a los prestadores y la operación de la red pública y privada.

En ausencia de ingresos extraordinarios, persiste la presión sobre la cartera hospitalaria, la liquidez de hospitales y clínicas y las decisiones de contratación de talento humano en salud, con un impacto más severo en las regiones con menor capacidad fiscal.

Al justificar la medida cautelar, la Corte enfatizó que la suspensión busca prevenir “perjuicios patrimoniales irreversibles para los ciudadanos”, una protección que, aunque indirecta, se proyecta sobre los pacientes del sistema.

La salud como eje de la emergencia

El Decreto Legislativo 1390 incorporó al sector salud como uno de los pilares explícitos de la declaratoria de emergencia, sustentado en tres elementos centrales:

1. Órdenes judiciales recientes, en particular el Auto 2049 de 2025, que exigía garantizar el presupuesto y los giros oportunos para la UPC.
2. Decisiones regulatorias, como la Resolución 2605 de 2025, que fijó la equiparación de la UPC-S al 95 % de la UPC-C a partir de 2026.
3. Recursos específicos, con una estimación de $3.3 billones adicionales para cumplir esta obligación, cifra con impacto directo en la operación y la continuidad asistencial del sector.

El decreto también preveía que los ingresos extraordinarios se obtendrían mediante impuestos directos e indirectos y tributos orientados a corregir externalidades negativas, con tiempos de implementación más cortos que los de una ley ordinaria, aunque sujetos a control posterior de constitucionalidad.

Contenido y justificación del Decreto 1390

El Decreto Legislativo 1390 se estructura a partir de un considerando que desarrolla un presupuesto fáctico, un presupuesto valorativo y un presupuesto de suficiencia.

En el componente fáctico, el Gobierno identificó ocho causas que, a su juicio, justificaban la declaratoria del estado de excepción:

1. El cumplimiento del Auto 2049 de 2025 de la Corte Constitucional, relacionado con la UPC de salud.
2. La garantía de la seguridad ante alteraciones de orden público y su agravamiento.
3. La no aprobación, por parte del Congreso, del proyecto de ley de financiamiento.
4. Los desastres naturales asociados a la actual ola invernal.
5. Las sentencias judiciales ejecutoriadas pendientes de pago.
6. Las obligaciones atrasadas de origen legal y contractual.
7. Las restricciones en el acceso a recursos de endeudamiento.
8. Las limitaciones en la caja de la Tesorería General de la Nación.

El decreto sostuvo que la omisión del Congreso al no aprobar el proyecto de financiamiento constituía un elemento determinante para la emergencia. No obstante, la Corte Constitucional advirtió que “difícilmente el Gobierno podría justificar que se trata de un suceso imprevisible y repentino, derivado exclusivamente del Auto 2049 de 2025, cuando la obligación judicial tiene más de 13 años de antigüedad”, y recordó antecedentes como los autos 261 y 262 de 2012, 411 de 2016, 109 de 2021, 996 de 2023 y 007 de 2025.

Además, el propio decreto reconoce que el porcentaje de equiparación de la UPC entre los regímenes contributivo y subsidiado se ha mantenido constante en 91,45 % desde 2014.

El Gobierno argumentó que la negativa del Congreso a aprobar mayores ingresos tributarios “agravó y aceleró de manera imprevisible e irresistible la crisis fiscal”, habilitando el uso de medidas excepcionales. En ese marco, el decreto contempló la creación de impuestos directos e indirectos para personas naturales y jurídicas, así como tributos para corregir externalidades negativas en materia ambiental y de salud pública.

Según el Ejecutivo, la emergencia económica “exacerbó las presiones de liquidez, elevando los riesgos de refinanciamiento y afectando la continuidad de programas y obligaciones indispensables para garantizar el gasto público social (derecho fundamental a la seguridad social en salud, la prestación de los servicios públicos esenciales, la atención a poblaciones vulnerables y de especial protección), la seguridad ciudadana y el cumplimiento del pago oportuno de la deuda pública, las obligaciones contractuales de vigencias futuras y las sentencias judiciales”.

Proporcionalidad y suspensión provisional

La Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció sobre la procedencia excepcional de la suspensión provisional del Decreto 1390, ajustando su jurisprudencia frente a lo señalado en el Auto 272 de 2023. Según el alto tribunal, la suspensión constituye un remedio constitucional orientado a garantizar la supremacía de la Constitución y a evitar “perjuicios patrimoniales irreversibles para los ciudadanos”.

Tras aplicar un juicio estricto de proporcionalidad, la Corte concluyó que la medida resulta imprescindible para cumplir un objetivo constitucionalmente imperioso y que “los beneficios que se derivan de la aplicación del mecanismo excepcional orientado a impedir la producción de efectos son mayores que las limitaciones que la medida adoptada impone al principio democrático”.

Desde una perspectiva probatoria, la Corte sostuvo que las ocho causas invocadas por el Gobierno “no son imprevistas ni sobrevinientes”, razón por la cual el estado de emergencia no puede utilizarse para introducir medidas extraordinarias que no superaron el debate democrático en el Congreso, en respeto de los principios de reserva de ley, legalidad tributaria y autonomía de las entidades territoriales.

Reacciones del sector y de los actores institucionales

El ministro de Salud, Guillermo Alfonso Jaramillo, defendió la declaratoria de emergencia al señalar: “Por supuesto, implica una situación que no estábamos contemplando, pero que es obligatorio, y nosotros estamos totalmente de acuerdo. No solamente el 95 %, no debería haber diferencia entre ciudadanos de primera y ciudadanos de segunda, que es lo que quiere la reforma a la salud”. Añadió que “la emergencia implica la posibilidad de tener esos recursos que aparecieron por solicitud expresa de la Corte Constitucional”.

En contraste, el Consejo Gremial Nacional rechazó el argumento del Gobierno sobre la UPC. Su presidenta, Natalia Gutiérrez Jaramillo, afirmó que “lo que el Ejecutivo presenta como ‘hecho’ es, en realidad, una regla de cumplimiento obligatorio cuyo origen está en el funcionamiento regular del Estado de derecho, en el que las decisiones judiciales son vinculantes y su acatamiento no puede tratarse como una contingencia externa o accidental, sino como parte del marco ordinario de las obligaciones estatales”.

La Federación Nacional de Departamentos (FND) solicitó a mediados de enero la suspensión provisional del decreto, al considerar que podría exceder los límites constitucionales y sustituir funciones propias del Congreso. Según Lida Consuelo Figueroa Fonseca, secretaria general de la FND: “Le solicitamos a la honorable Corte Constitucional que preliminarmente suspenda provisionalmente el decreto legislativo”, insistiendo en que la emergencia económica no puede utilizarse de manera amplia o indeterminada sin desbordar los límites materiales y funcionales previstos por la Constitución.

La Federación advirtió que el uso reiterado o injustificado de los estados de excepción puede afectar la separación de poderes y el principio democrático. Por ello, solicitó no solo la suspensión provisional del decreto, sino que, de no prosperar esta medida, se evalúe la aplicación de una excepción de inconstitucionalidad frente a algunos de sus efectos mientras se adopta una decisión definitiva.

Opiniones de expertos

Para Lisandro Junco Riveira, jurista y funcionario público especializado en derecho tributario y financiero, “el acceso a financiamiento, aunque costoso (reflejado en spreads elevados), permanece disponible, lo que contradice la alegada ‘inminencia’ del colapso fiscal”. Agregó que, aunque el decreto invoca posibles “riesgos a derechos fundamentales”, estos son “potenciales y remotos, no presentes e inmediatos”, y que el “acceso de población vulnerable a servicios de salud, educación e infraestructura permanece, aunque con limitaciones, disponible”, como se evidencia en el Auto RE-387 de la Sala Plena de la Corte Constitucional (2026).

En el mismo documento se cita al jurista Roberto Insignares, quien sostuvo que “en estricto sentido, el cumplimiento de una orden judicial no constituye, por sí misma, un hecho sobreviniente ni extraordinario, aun cuando tenga impacto en las finanzas públicas”. A su juicio, “las órdenes impartidas en el Auto 2049 de 2025 no introducen un marco normativo novedoso”, pues “se inscriben en un proceso de seguimiento judicial iniciado hace más de una década”.

Insignares subrayó además que “la sobreviniencia exigida por el artículo 215 de la Constitución no se predica de la magnitud de los recursos requeridos, sino de la aparición de un hecho nuevo, imprevisible y externo al curso ordinario de la acción estatal”, y que “el mayor costo fiscal asociado a la equiparación de la UPC no obedece a una modificación normativa inesperada ni a una decisión judicial imprevista, sino a la acumulación en el tiempo de una corrección que ha sido ordenada y reiterada por la Corte Constitucional desde 2008”.

Finalmente, Santiago Pardo Ramírez, abogado con trayectoria en derecho constitucional y políticas públicas, argumentó —según consta en el Auto de la Corte— que los gastos descritos en el decreto son recurrentes, conocidos y esperados. En particular, señaló que “(i) la obligatoriedad de dar cumplimiento del Auto de la Corte Constitucional relacionado con la UPC de salud no constituye un gasto extraordinario y repentino; por el contrario, es un gasto conocido desde hace 18 años; (ii) los requerimientos para asegurar la seguridad ciudadana constituyen un gasto previsible y recurrente en el país; (iii) las sentencias ejecutoriadas por pagar constituyen gastos recurrentes que se presentan todos los años; y (iv) las obligaciones atrasadas de orden legal y contractual contraídas antes del presente Gobierno constituyen gastos recurrentes conocidos”.

Fuente: Infografía propia