El más reciente informe de la Contraloría General de la República sobre la situación financiera del sistema de salud revela que 29 Entidades Promotoras de Salud (EPS) acumulan una deuda que asciende a 32.9 billones de pesos por servicios prestados por clínicas, hospitales, laboratorios, operadores farmacéuticos y otros actores del sistema. Este informe deja al descubierto una realidad que ya no admite eufemismos: el sistema de salud colombiano enfrenta un hueco fiscal de carácter estructural, derivado de la insolvencia progresiva de las entidades aseguradoras, el crecimiento descontrolado de los pasivos y la ruptura sistemática de la cadena de pagos hacia la red prestadora. No se trata de una crisis transitoria de liquidez, sino de un desequilibrio financiero acumulado durante años, cuyos costos han sido transferidos, de manera silenciosa pero constante, a hospitales y clínicas.

El diagnóstico del ente de control fiscal es claro al advertir que el problema ya no se limita a algunas EPS en particular, sino que compromete la sostenibilidad del modelo de aseguramiento en su conjunto. La deuda con las IPS, los pasivos no reconocidos, las obligaciones contingentes y la incapacidad de restablecer la solvencia financiera configuran un escenario de daño patrimonial extendido. Ante este panorama, resulta inevitable formular una pregunta de naturaleza jurídica: ¿puede imputarse al Estado responsabilidad patrimonial por el daño antijurídico causado a los prestadores como consecuencia de una vigilancia tardía, insuficiente o ineficaz sobre las EPS?

Para abordar esta cuestión, es necesario recordar que la responsabilidad del Estado en Colombia tiene fundamento constitucional. El artículo 90 de la Constitución establece que el Estado debe responder por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas. En el ámbito del sistema de salud, esta regla se concreta a través del deber de inspección, vigilancia y control sobre los agentes que administran recursos públicos y gestionan riesgos colectivos.

Desde el punto de vista normativo, el aseguramiento en salud fue redefinido de manera expresa por la Ley 1122 de 2007, al señalar que las EPS no son simples intermediarias administrativas, sino aseguradoras responsables, entre otros aspectos, de la gestión del riesgo financiero. Esta obligación fue desarrollada reglamentariamente por el Decreto 780 de 2016, que estructuró un régimen de patrimonio adecuado, reservas técnicas y régimen de inversiones como condiciones mínimas para que el aseguramiento funcione de manera real y no meramente formal.

Estas exigencias no son accesorias ni contables, constituyen el núcleo del aseguramiento financiero: reconocer oportunamente las obligaciones derivadas de la atención en salud y respaldarlas con activos suficientes, líquidos y seguros. Cuando estas condiciones no se cumplen, el riesgo deja de ser asumido por el asegurador y se traslada al prestador, quien termina financiando el sistema con su propio patrimonio.

Durante al menos la última década, las EPS han reportado de manera periódica su información financiera y contable a la autoridad de supervisión, incluyendo estados financieros, indicadores de patrimonio, reservas técnicas y cumplimiento del régimen de inversiones. Paralelamente, la Superintendencia Nacional de Salud analizó esa información y la divulgó mediante boletines e informes oficiales, en los que se evidenciaron de forma reiterada incumplimientos financieros graves y persistentes. La crisis, por tanto, no fue súbita ni imprevisible: fue anunciada, documentada y conocida. No se trata de hechos sobrevinientes que puedan justificar una declaratoria de estado de emergencia económica, sino de la crónica de una muerte anunciada.

El análisis histórico muestra una progresión clara. Entre 2014 y 2016 ya se advertían tensiones relevantes en capital mínimo y patrimonio adecuado. Entre 2017 y 2019 se consolidaron déficits en reservas técnicas y dificultades para verificar su inversión. Entre 2020 y 2021, con la pandemia, estos desequilibrios parecieron aliviarse un poco por el bajo consumo de servicios hospitalarios y la inyección de recursos para financiar la atención del COVID-19, pero en 2022 se aceleraron y dieron paso a un deterioro simultáneo de solvencia, liquidez y capacidad de pago por el efecto rebote del consumo. Entre 2022 y 2023 se alcanzó un punto de no retorno, con liquidaciones e intervenciones que llegaron cuando los pasivos ya eran inmanejables. Finalmente, en 2024, la Contraloría diagnosticó abiertamente un déficit estructural del sistema.

Este recorrido es esencial para analizar la figura del error in vigilando, desarrollada por la jurisprudencia del Consejo de Estado como una modalidad de falla del servicio. El error in vigilando por omisión se configura cuando la autoridad, pese a tener el deber jurídico y la información suficiente para actuar, no adopta medidas preventivas ni correctivas oportunas frente a riesgos previsibles. En el caso del sistema de salud, esta omisión se materializa en la tolerancia prolongada a incumplimientos financieros reiterados, permitiendo que los pasivos crecieran, que la cartera con las IPS se acumulara y que el daño patrimonial se amplificara con el paso del tiempo.

Pero la imputación no se agota en la omisión. Existe también un error in vigilando por acción, que se presenta cuando la autoridad interviene, pero lo hace de manera ineficaz o defectuosa, produciendo resultados contrarios a los fines de la supervisión. Las intervenciones a EPS en los últimos años muestran un patrón preocupante: lejos de restablecer la solvencia y proteger la red, muchas han incrementado los pasivos, profundizado el rezago en los pagos y deteriorado la oportunidad de la atención, la satisfacción de los usuarios y la estabilidad financiera de las IPS.

El resultado ha sido un aumento de PQRS, tutelas y barreras de acceso, así como la aparición de pasivos no reconocidos que han afectado directamente el patrimonio de hospitales y clínicas. Ninguna de estas intervenciones ha logrado salvar estructuralmente a una EPS; por el contrario, han postergado la liquidación, agravando el daño y trasladando mayores pérdidas a la red prestadora.

En este contexto, la discusión sobre la responsabilidad patrimonial del Estado deja de ser teórica. El daño antijurídico sufrido por las IPS es real, cuantificable y no están jurídicamente obligadas a soportarlo. De allí que resulte legítimo plantear acciones de reparación directa, individuales o colectivas, orientadas a que se declare la responsabilidad estatal por omisión y por acción en la función de vigilancia. No se trata de judicializar la política pública, sino de restablecer un principio básico del Estado de derecho: cuando el daño es previsible, evitable y atribuible a una falla del servicio, debe ser reparado.

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