La Sección Primera del Consejo de Estado decretó la suspensión provisional del Decreto 0858 del 30 de julio de 2025, expedido por el Gobierno nacional para poner en marcha el denominado Modelo de Salud Preventivo, Predictivo y Resolutivo. El alto tribunal consideró que el Ejecutivo excedió su potestad reglamentaria y vulneró el principio de reserva de ley consagrado en la Constitución.

Según la decisión judicial, el decreto “no se limita a desarrollar aspectos operativos del sistema de salud, sino que regula de manera integral elementos estructurales del Sistema de Seguridad Social en Salud, introduciendo transformaciones que solo podrían aprobarse mediante ley del Congreso”.

El fallo, de carácter provisional, reitera un principio constitucional de fondo: el poder reglamentario del Ejecutivo no puede sustituir la voluntad legislativa ni crear nuevas estructuras institucionales sin el debate democrático que exige la ley.

La demanda y los argumentos

La medida cautelar responde a una acción de nulidad presentada por Andrés Forero, representante a la Cámara, quien argumentó que el decreto, “al reformar de manera integral la estructura del sistema de salud, invadió competencias que corresponden exclusivamente al Congreso de la República”.

Tras conocerse el fallo, el congresista afirmó tras la decisión: “Nuevo revés para Gustavo Petro y Guillermo Alfonso Jaramillo. El Consejo de Estado acogió mi solicitud de medidas cautelares y suspendió el Decreto 0858 de 2025. Es una buena noticia y un alivio para los colombianos que el ‘plan B’ o reforma a la salud vía decreto se haya empantanado”.

El Consejo de Estado enfatizó que el Ejecutivo no puede sustituir al legislador en la creación de estructuras administrativas ni en la modificación del modelo de aseguramiento o de la gobernanza del sistema, competencias que —recordó— corresponden exclusivamente al Congreso.

Un decreto con “efectos de ley”

El fallo también subrayó que el Decreto 0858 trascendía el ámbito reglamentario al establecer nuevos principios, mecanismos de atención, distribución de competencias y una nueva estructura de gobernanza territorial.

Según la providencia, el decreto creó figuras paralelas a las establecidas por ley, como las Redes Integrales e Integradas Territoriales de Salud (RIITS), que sustituían parcialmente el papel de las Entidades Promotoras de Salud (EPS), trasladando la organización y dirección de las redes a las entidades territoriales.

El Consejo fue categórico: “El decreto demandado introduce modificaciones sustanciales al modelo legal vigente, sustituyendo el esquema de Redes Integradas de Servicios de Salud (RISS) por uno completamente distinto, lo que constituye una reforma estructural del sistema que solo puede ser adoptada por el Congreso”.

Cuestionamientos constitucionales

En su demanda, Forero alegó que el decreto vulneraba los artículos 150 y 152 de la Constitución al regular materias de reserva legal y estatutaria, como el derecho fundamental a la salud, la estructura del sistema y la distribución de competencias territoriales.

También advirtió que el Gobierno omitió la consulta previa con comunidades indígenas, pese a que el modelo afectaba el Sistema Indígena de Salud Propio e Intercultural (SISPI), lo que podría contravenir los estándares constitucionales de participación y autonomía.

Implicaciones para el sistema de salud

La suspensión genera incertidumbre técnica y operativa en el sistema. El modelo preventivo y predictivo buscaba fortalecer la atención primaria y reorganizar las redes territoriales con un enfoque comunitario y basado en los determinantes sociales.

Sin embargo, la medida del Consejo de Estado detiene su implementación hasta que se resuelva de fondo la demanda de nulidad.

En tanto, el sistema tiene que seguir funcionando con las regulaciones existentes, sobre todo las leyes 100 de 1993 y 1438 de 2011; este hecho es visto por algunos especialistas como un retroceso en la estrategia de atención primaria. Por otro lado, hay quienes creen que la suspensión restablece el equilibrio en las instituciones y previene una reforma estructural sin apoyo legislativo.

Reacciones y lecturas institucionales

El fallo provocó reacciones divididas en los ámbitos político, gremial y académico.

Ana María Vesga, presidenta de ACEMI, calificó la decisión como “un mensaje contundente de respeto a la institucionalidad”. En su criterio, “no se cambia por decreto un sistema de salud; la garantía del derecho a la salud y la operación de los agentes que lo conforman requieren preparación y financiación”.

Por su parte, Giovanni Jiménez Barbosa, profesor titular del Área de Salud de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, propuso una lectura más técnica: “Estas medidas cautelares no solo frenan el Decreto 858, sino las resoluciones derivadas de él, como son las de regionalización y la de habilitación de EPS. La estrategia del gobierno de reformar por vía normativa el sistema de salud, evitando el senado, sufre un gran revés”, enfatizó en su cuenta de X.

En contraste, el ministro de Salud, Guillermo Alfonso Jaramillo, consideró “inadmisible” la decisión y defendió el objetivo del decreto como una forma de “garantizar el derecho fundamental a la salud, según la Ley Estatutaria 1751 de 2015, en todo el territorio nacional y sin discriminación”.

El ministro concluyó: “No nos vamos a paralizar. El cambio continúa”, en referencia a los programas de atención extramural y a la inversión en infraestructura hospitalaria.

El “efecto congelador” y la parálisis operativa

La suspensión del decreto tiene un efecto inmediato: las resoluciones derivadas carecen de sustento jurídico, lo que detiene la creación de las RIITS, la regionalización del sistema, la habilitación territorial de las EPS y la implementación de los Centros de Atención Primaria en Salud (CAPS).

El resultado es un vacío regulatorio: las entidades no pueden aplicar las nuevas normas, pero tampoco disponen de lineamientos actualizados para operar. En la práctica, el sistema retorna parcialmente al modelo previo, sin una transición definida ni recursos adicionales, lo que podría agravar la fragmentación del servicio.

Impacto financiero: un sistema en fragilidad

La medida llega en un contexto de alta presión fiscal. Según datos de la Superintendencia Nacional de Salud y la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas (ACHC), las deudas de las EPS con hospitales y clínicas superan los 24 billones de pesos, la siniestralidad promedio rebasa el 110 % y el gasto de bolsillo de los hogares representa el 20 % del gasto total en salud, cifras que la OMS considera críticas para la equidad.

Además, la suspensión detiene inversiones por más de 11 billones de pesos, entre la construcción de CAPS y el despliegue de Equipos Básicos de Salud, recursos ya comprometidos en el presupuesto de 2025.

Un punto de inflexión en la reforma

Según los análisis de diferentes jurídicos, la decisión del Consejo de Estado constituye un punto de inflexión jurídico y político. Aunque supone un revés temporal para el Gobierno, también confirma un principio democrático fundamental: las reformas estructurales tienen que ser discutidas y aprobadas por medio de una ley.