El proyecto de reforma a la salud que impulsa el Gobierno nacional propone un cambio estructural en la manera como se financia el sistema: que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) pase de administrar y recaudar fondos a convertirse en el pagador único de hospitales, clínicas y profesionales sanitarios en todo el país.

El rol actual de la ADRES

La ADRES fue creada en 2017 como sucesora del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga). Sus funciones se han centrado en la administración de los recursos del sistema, entre ellos las Unidades de Pago por Capitación (UPC) que cubren la atención de cada afiliado. Además, maneja los recobros por servicios y medicamentos no financiados con la UPC, administra el giro directo en casos específicos y financia tecnologías a través de MIPRES.

En el modelo vigente, las EPS cumplen un papel financiero fundamental: reciben los recursos, los gestionan y pagan a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS). La propuesta de reforma eliminaría esos pasos intermedios, concentrando el flujo de recursos en la ADRES.

Lo que plantea la reforma

De acuerdo con el articulado radicado en el Congreso, la ADRES se convertiría en la única entidad encargada de realizar pagos directos a los prestadores. Las EPS serían transformadas en Gestoras de Salud y Vida, con funciones de coordinación, acompañamiento a los usuarios y organización de redes de servicios, pero sin poder sobre los recursos.

En la práctica, esto significaría que hospitales y clínicas tendrían un único pagador: el Estado, a través de la ADRES. El Gobierno ha insistido en que este esquema permitirá reducir las deudas hospitalarias, que según la Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas (ACHC) superan los 24 billones de pesos a nivel nacional, de los cuales un 53 % corresponde a EPS intervenidas.

Argumentos del Gobierno

En la exposición de motivos de la reforma, el Ministerio de Salud señala que la concentración del pago busca “transparencia, control del gasto y eficiencia en el flujo de recursos”. El ministro de Salud ha reiterado que “la plata de la salud debe llegar a los hospitales y no perderse en el camino”.

Según el Ejecutivo, la centralización en la ADRES permitirá un mayor control estatal y una reducción de intermediarios financieros.

Estas preocupaciones coinciden con los hallazgos de la Corte Constitucional en su Auto 1175 de 2025, que al hacer seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 reiteró que, pese a las medidas adoptadas para agilizar el flujo de recursos, “no se han superado las fallas estructurales del sistema” y que persistían brechas de información, glosas masivas y retrasos en el saneamiento del Acuerdo de Punto Final. En el mismo sentido, el Decreto 489 de 2024 reconoció que “el mecanismo de giro directo (…) no ha tenido avances significativos y (…) de persistir pone en riesgo el goce efectivo del derecho fundamental a la salud”.

La Asociación Colombiana de Hospitales y Clínicas (ACHC) advierte que cualquier transición debe garantizar continuidad en los flujos financieros, pues un retraso en los giros podría agravar la crisis de los prestadores. En departamentos como Antioquia, por ejemplo, la deuda de las EPS con hospitales y clínicas supera los 4 billones de pesos, lo que ha obligado a suspender servicios.

Funciones y nuevos fondos

La ADRES asumirá la responsabilidad de realizar los pagos directos a prestadores de servicios médicos, desde hospitales hasta proveedores de tecnologías en salud. Esta medida busca superar los problemas de descoordinación y permitir un flujo más organizado y efectivo de los recursos.

Dentro de los artículos aprobados está la creación de un Fondo Único de Salud, a cargo de la ADRES, dividido en subcuentas específicas para atención primaria y fortalecimiento de la infraestructura hospitalaria. Se financiará con recursos de diversas fuentes, incluidos impuestos y cotizaciones de los afiliados, y será vigilado por la Superintendencia Nacional de Salud.

Capacidad de gestión y críticas

Con el aumento de funciones, varios actores se preguntan si la administradora tendrá la capacidad suficiente para ejecutarlas. Con el aumento de funciones para la ADRES, varios actores sectoriales se cuestionan si la administradora tendrá la capacidad suficiente para ejecutarlas. Después de la reforma a la salud, pasaría de realizar alrededor de 350.000 transacciones al año a manejar cerca de 800 millones. Esta concentración de poder podría dificultar la supervisión y el control de los recursos públicos. La concentración de poder dificultaría la supervisión y el control de los recursos públicos.

La congresista Catherine Juvinao advirtió: “La ADRES se vuelve una entidad superpoderosa, al punto de que su director va a ser el funcionario más poderoso de cualquier Gobierno porque va a manejar esa sola persona cerca de 90 billones de pesos”.

Desde el sector asegurador, la presidenta de Acemi, Ana María Vesga, señaló: “La desnaturalización del ADRES, que de pagador único del sistema se convierte en contratante de servicios, pagador, auditor y financiador. Esto sin hablar de funciones que son propias del MinSalud como la modelación del gasto en salud. Más allá de un tema de capacidades, hay una confusión de roles, juez y parte, que no contribuyen a la transparencia”.

El presidente del Colegio de Abogados en Derecho Médico, Jesús Albrey González, expresó: “La ADRES es una entidad pública que responde a los intereses del Gobierno, genera una enorme preocupación la forma en que se gestionarán los recursos de la salud”. También recordó que las EPS intervenidas “han profundizado la crisis de la prestación de servicios de salud, en especial lo correspondiente al giro legal de los recursos de la UPC a los prestadores, que no se está cumpliendo y que está conllevando al cierre de servicios en varias regiones del país”.

Lo que viene en el Senado

La reforma deberá superar dos debates más en el Senado. Para algunos analistas, su futuro es incierto. González opinó: “Esta propuesta de reforma es en esencia la anterior que ya fue archivada por la Comisión VII del Senado, y creo que ese es el camino que le espera al actual proyecto de ley, dado que no resuelve los problemas estructurales del sistema, incluso los profundiza”.

La Comisión Séptima del Senado analiza la primera semana de octubre el proyecto de reforma a la salud. Se discuten tres ponencias:

• La mayoritaria, que respalda la propuesta del Gobierno, con 82 artículos para transformar el Sistema General de Seguridad Social en Salud hacia un modelo de aseguramiento social, centrado en atención primaria con enfoque diferencial y territorial y condiciones de trabajo digno para el personal de salud.
• La alternativa, presentada por cuatro senadoras, que cuestiona los costos proyectados y plantea aprobar solo 64 artículos mientras se aclaran los análisis fiscales.
• La de archivo, que pide hundir el proyecto al considerar que genera un monopolio estatal, es fiscalmente insostenible y no garantiza la continuidad de la atención a pacientes crónicos o de alto costo, pues no se definen mecanismos claros para su seguimiento cuando entren en operación las nuevas redes integrales de servicios de salud.