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En el libro “ISS,
60 años de seguridad social. 1946-2006”, publicado
por el Instituto de Seguros Sociales el año anterior,
su presidente, Gilberto Quinche, afirma: “Esta publicación
quiere llamar la atención sobre la historia del Seguro
Social, que es la misma historia del país, con sus realizaciones,
aciertos, tropiezos y equivocaciones. Igualmente, quiere plantear
la construcción de un futuro en el cual el Seguro Social
sea, al mismo tiempo, guardián y punto de referencia”.
Y más adelante plantea: “Hoy, el papel que cumple
el Seguro Social está en el centro del debate público,
y en el mismo también, la distinción entre el
Estado y la sociedad; la controversia sobre las funciones que
el primero tiene que ejercer para servir a la segunda, no para
suplantarla ni sustituirla, vuelve a constituir el eje de las
preocupaciones políticas de hoy”.
Estas afirmaciones apuntaron tanto al valioso balance histórico
de la más grande institución de seguridad social
que ha tenido Colombia, como al diagnóstico reservado
de las posibilidades de futuro del sexagenario Instituto. Pero
la delicada situación reseñada no hacía
alusión a una “crisis de los 60 años”,
porque el quiebre institucional venía de atrás,
casi desde el momento mismo de su nacimiento.
En la década de los 40 se constituyó el Instituto
Colombiano de Seguros Sociales (ICSS) como entidad de naturaleza
tripartita, donde deberían aportar una tercera parte
los patronos, otra el Estado y otra los trabajadores, pero el
Estado nunca aportó la tercera parte que le correspondía.
En el libro citado, dice: “Desde su nacimiento, el ICSS
está maniatado financieramente. El Congreso de 1946 no
autorizó el manejo de los recursos por cotizaciones acumuladas
(casos pensiones de vejez, invalidez y muerte) y las solicitudes
de apropiaciones eran recortadas hasta en la mitad, debido a
la crisis fiscal y al endeudamiento que mantenía el país...
Parte de la financiación de la entidad implicó
una constante negociación entre sus gerentes y el ministerio
que le asignaba recursos… el Instituto comenzó a
registrar una preocupante tendencia al desbalance de sus finanzas.
El incumplimiento del gobierno a la obligación del aporte
mensual en el monto legal establecido, causó estragos
en el Instituto”.
Dice Sabas Pretelt, presidente del ICSS (1979 y 1980): “En
varios períodos de su historia, el ICSS padeció
el mal que se generalizó en la administración
pública colombiana: intervención política
en sus decisiones y ausencia de control administrativo, con
secuelas propias del despilfarro de recursos y falta de racionalidad
en manejo del personal”.
Sucesivamente, “la expansión en cubrimiento del
servicio nacional así como la ampliación de los
derechos a los demás miembros de la unidad familiar generó
un gran número de beneficiarios frente al reducido número
de aportantes, que creó un impacto negativo al que se
sumaron las determinaciones de frenar el incremento en los aportes
como parte de las políticas sociales de concertación
entre Estado y centrales obreras”.
Así, pese a que el Estado nunca aportó, el ICSS
se fortaleció y constituyó la principal entidad
de seguridad social, al punto que el Estado ha utilizado sus
recursos para sortear crisis fiscales y evadir sus aportes,
como en los 70 cuando el gobierno de Misael Pastrana se auto
exoneró de pagar una deuda que a pesos de hoy superaría
los $40 billones.
Reestructuraciones y más
En 1977, la reestructuración cambió la
sigla ICSS a ISS, pero el cambio fue más allá.
Entre 1977 y 1980 las reformas dieron unidad legal al Instituto,
descentralizaron y reorganizaron servicios en 3 niveles de atención,
se hizo reforma de personal y se evitó duplicidad de
funciones con el Instituto Nacional de Salud. Luego, en la recesión
de fines de los 80, se utilizaron los recursos del ISS para
refinanciar empresas, siendo la más notable la del Banco
Central Hipotecario, donde se perdieron enormes sumas de dinero
del ISS. En 1992, el decreto 2148 convirtió al ISS en
Empresa Industrial y Comercial del Estado, por lo que asume
el pago de pasivos pensionales de trabajadores que recibieron
este beneficio como empleados públicos, cuyo pago estaba
a cargo del Estado.
Con la Ley 100/93, el ISS se transformó sustancialmente,
organizándose por negocios: Administradora de Riesgos
Profesionales; Salud como EPS e IPS; Pensiones como Administradora
del Régimen de Prima Media con prestación definida.
Con la cobertura familiar que trajo la Ley 100, en 1995 pasó
de tener 3,8 a 10 millones de personas, entre cotizantes y beneficiarios.
La Ley 100 representó el desmonte del monopolio público
del ISS en seguridad social, y generó migraciones de
afiliados a nuevas entidades de salud, pensiones y riesgos profesionales,
afectando los ingresos del Instituto.
Para agravar el panorama, pese a la reorganización y
fortalecimiento financiero, la resolución 1416 de julio/98
de la Supersalud suspendió la autorización de
funcionamiento al ISS como EPS e implicó restricciones:
No se podían hacer nuevas afiliaciones ni mercadeo de
los servicios, por lo que mientras no había ingresos
frescos, los pasivos y egresos aumentaban, agigantando el desbalance
financiero. Sólo el 8 de noviembre/01 se levantó
la sanción.
El 13 de diciembre de 2001, la Nación y el ISS firmaron
un convenio de desempeño que comprometía al Instituto
con metas de gestión en ingresos y reducción de
gastos, mientras el Ministerio de Hacienda se comprometía
a otorgar créditos a largo plazo, condonables a favor
del Instituto, hasta por $1 billón, desembolsables en
2001 y 2002; estos recursos se destinaron a obligaciones laborales,
fortalecimiento red hospitalaria y pago de obligaciones por
compra de servicios de salud, medicamentos e insumos. Cuando
el ISS recupera la licencia para afiliar en salud, ya está
muy maltrecho, pues casi la mitad de afiliados son mayores de
45 años y los de alto costo rechazados por EPS privadas,
lo que afecta sus finanzas ($800.000 millones año), ya
que el valor de la Unidad de Pago por Capitación -UPC-
no compensa costos de atención de estos pacientes. En
2001 se firmó acuerdo entre gobierno, el ISS y los trabajadores,
donde éstos cedieron puntos de la Convención Colectiva
para subsanar la crisis del Instituto.
Mientras EPS privadas se integran verticalmente para hacerse
más fuertes, el decreto 1750 de junio/03 escindió
el ISS y separó la parte asistencial (37 clínicas
y 204 Centros de Atención Ambulatoria CAA) de la de aseguramiento;
la atención se organizó en 7 Empresas Sociales
del Estado ESE- dependientes del Ministerio de la Protección
Social.
A fines de 2005, el ISS emprende otra reestructuración
y modernización, considerando el proceso de Renovación
de la Administración Pública del gobierno Uribe;
las directrices oficiales en reestructuración y supresión
de cargos, y la escisión de las 7 ESE. Dentro del proceso,
se orienta la tercerización de procesos de misión
crítica prioritaria.
Se agudizan crisis
Entre 1995-1996, el patrimonio fue positivo: pasó
de $39.456 a $619.681 millones, sustentado por inversiones de
renta variable del 100% de activos de la IPS; entre 1998-2002
el patrimonio se vuelve negativo, por mayor valor de pasivos
de $100.411 millones en 1999 a $1,2 billones en 2002 y pasivos
de $342.301 millones. El patrimonio tomó el comportamiento
inducido por ejercicios anteriores, especialmente a partir de
1998, cuando ascendía a -$371.416 millones, e inicia
una caída acelerada hasta 2002, cuando fue de -$916.632
millones. Y entre 2003-2005, los pasivos sobrepasaron $3 billones
frente a unos activos apenas superiores a $1 billón.
Las causas se atribuyen a: La escisión, donde la EPS
absorbió pasivos de jubilados de las ESE; la escisión
disminuyó activos en la EPS-ISS por cesión de
bienes a las ESE; endeudamiento con la Nación para dar
liquidez a la EPS y cumplir cuentas por pagar por enfermedades
de alto costo; la sanción de Supersalud entre julio/98
y noviembre/01, que impactó desfavorablemente los ingresos
por UPC; las pérdidas recurrentes entre 1995 y 2005,
que llegaron a $2,58 billones y que en promedio anual representan
$235.255 millones; y la relación mayores pasivos-menores
activos-igual disminución del patrimonio. También
estça la corrupción administrativa en contratos
con sobre-facturación, vinculación de personal
con Cooperativas de Trabajo Asociado, y el gobierno como mayor
deudor del ISS: hoy le debe más de $70 billones.
Como se aprecia, pese a los hitos históricos y los aportes
a la seguridad social pendientes de reconocérsele al
ISS, ni el gobierno, ni el Instituto ni sus administradores
tuvieron la suficiente voluntad política para defenderlo
como oferta pública de seguridad social, y ahora se emprende
su velada liquidación, sin que se sepa a ciencia cierta
del futuro que correrán la atención en salud,
pensiones y riesgos profesionales en entidades de carácter
privado.
Para el Instituto de los Seguros Sociales, después de
60 años, una deshonrosa salida por la puerta de atrás
del escenario de la seguridad social en Colombia. Un triste
último tango… que alguna vez entonará responsabilidades
históricas por el descuido de lo público. |
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El último tango
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