Primero la economía, segundo la política, tercero las pensiones Olga Lucia Muñoz López- Periodista, Medellín La tranquilidad económica en el futuro, es una de las obsesiones que acosa al hombre contemporáneo en casi todos los rincones de la tierra. Y Colombia, al igual que muchos países del mundo, está tratando de asegurar una respuesta adecuada a esa angustia personal y social, con un proyecto de reforma pensional que no es tan simple como parece, en un debate social que se ha transformado en una ecuación financiera jalonada por intereses políticos variables, que no siempre consultan las mejores opciones para la población. La Ley 100 creó el Sistema General de Pensiones -SGP- con 2 sistemas: el régimen solidario de prima media con prestación definida, que corresponde al sistema tradicional del ISS pero reformado, y que es administrado por el ISS y las Cajas y Fondos Públicos de Previsión; y el régimen de ahorro individual con solidaridad, que es administrado por los fondos privados de pensiones; los dos garantizan a sus afiliados y beneficiarios, según sea el caso, pensión de vejez, pensión de invalidez, pensión de sobrevivientes y auxilio funerario, siempre y cuando se cumpla con los requisitos mínimos. También se estableció un Fondo de Solidaridad Pensional para los más pobres y vulnerables. Aunque estableció cambios importantes, la Ley 100 dejó campo abonado al surgimiento de graves problemas, al mantener altos beneficios en el sistema de prima media, crear la garantía de la pensión mínima, dejar un período de transición bastante amplio y conservar regímenes exceptuados convertidos en cargas casi impagables. Cojeras del sistema pensional No es universal: Porque no cubre a todas las personas y ha venido disminuyendo la cobertura, ya que el 83% de los adultos mayores de 65 años están excluidos del sistema, y entre 1993 y el 2001, la cobertura pasó del 27.1% al 24.42% de la población económicamente activa -PEA-, mientras el número de pensionados ha crecido casi 60% y la cotización efectiva no pasa del 30% de la población ocupada. Esto quiere decir que sobre una PEA de 19.399.000 de personas, hay sólo 4.265.986 afiliados a algún esquema pensional y 4.737.005 activos en uno de los regímenes, además de que no se avanza en cubrir al 65% de independientes y microempresarios. También se cuentan 794.138 pensionados (al año 2000) sobre una población mayor de 60 años de 2.900.766.. No es equitativo: Porque no otorga igualdad en las prestaciones, beneficios y subsidios; la existencia de múltiples regímenes, excepciones y situaciones especiales, desequilibra los ingresos y egresos, lo que demanda un gran costo social porque las finanzas públicas terminan pagando un cuadro de beneficios mayor al del SGP No es solidario: Porque favorece mucho más a los afiliados de altos ingresos con subsidios (personas con altos salarios obtienen jugosas pensiones, con beneficios adicionales), mientras no protege a la población más vulnerable y pobre; quienes devengan más de 4 salarios mínimos deben cotizar un punto adicional en el Fondo de Solidaridad Pensional, cuyos recursos subsidiarían total o parcialmente las cotizaciones de quienes tendrían que financiar totalmente su aporte por no tener empleador y recursos suficientes, como trabajadores que ganan hasta un salario mínimo mensual (independientes del sector rural o urbano, madres comunitarias y discapacitados); sólo pueden afiliarse al ISS o a una AFP solidaria, y al no existir ninguna AFP de éste tipo, todos están en el ISS. A diciembre 31 de 2000, el Fondo tenía 434.752 afiliados, de los cuales el 59.66% eran trabajadores urbanos y 31.81% rurales; el 7.04% madres comunitarias y el 1.49% eran discapacitados. Del grupo total, 61.16% son mujeres y 38.84% son hombres; éste Fondo y la asistencia a ancianos indigentes, han mostrado insuficiencia para afrontar los problemas de falta de recursos para el pago de cotizaciones o para cubrir a los ancianos mayores que no accedieron al Sistema y no tienen como subsistir. Tampoco ha podido superar la inestabilidad derivada de la débil capacidad de ahorro de los beneficiarios y del incumplimiento sistemático de los gobiernos con su obligación de hacer su aporte anual de origen presupuestal en proporción al aporte parafiscal del sistema. Un irresponsable manejo político, el desacato del mismo gobierno a sus propias leyes, el desgreño administrativo, la falta de cuentas y controles efectivos y los sistemas obsoletos de cálculo desligados de estándares internacionales, podrían señalarse como las causas detonantes de lo que se ha llamado "la bomba pensional". No es eficiente: Porque en su administración registra sobrecostos, maneja trámites excesivos y no tiene sistemas de información precisos que le permitan al usuario tener elementos de juicio al elegir su administrador de pensiones. Además, propende una competencia destructiva entre los regímenes en vez de la complementariedad, ya que los fondos privados procuran aumentar afiliados restándolos del ISS y procurando atraer especialmente a la población de 25 a 40 años, que se demora en pensionarse y deja mayores márgenes para el manejo financiero de sus ahorros. En general, no existen condiciones para un mercado verdaderamente competitivo en un ambiente de prácticas leales, que le permitan al sistema operar adecuadamente, y los regímenes exceptuados y especiales significan cargas que dificultan mucho más el proceso. Ha incrementado la evasión y la elusión: El Sistema se ve afectado por la evasión de empresas y trabajadores que no se registran en ningún régimen, por el no pago de cotizaciones de parte importante de los afiliados y por el subregistro de ingresos, tanto de trabajadores formales como informales o independientes. Tanto en el ISS como en los fondos privados, menos de la mitad de los afiliados son cotizantes activos; según cifras de la Superintendencia Bancaria a diciembre 31 de 2000, de un total de 8'530.821 afiliados a pensiones sólo estaban activos 4'964.357 personas. En el régimen de prima media se tenían 4'576.814 pensionados, que constituyen el 53.65% de sistema de pensiones, de los cuales el 98.3% está en el ISS, y que observaba un 66.6% de activos y 33.4% de inactivos (que no han cotizado en por lo menos los últimos 6 meses). En los fondos privados se tenían 3'954.007 afiliados, correspondientes a 43.35% del sistema, con 1'916.199 activos (48.46%) y 2'037.808 inactivos (51.54%). La tributación y exención también afectan el sistema, porque están exentas de impuestos las pensiones por debajo de 50 salarios mínimos ($12,5 millones de 1999); el conjunto de exenciones valía por la misma época $6 billones, o sea el equivalente a 6 reformas tributarias de entonces. Desbordó los pasivos pensionales: El egreso público por pensiones representaba 0.8% del Producto Interno Bruto (PIB) hace 10 años y hoy equivale a 2.6%, es decir, 20% de los ingresos de la Nación y 33% de los ingresos nacionales después del pago de transferencias territoriales, en tanto que para el año 2020 el déficit del PIB sería del 6%. La deuda o pasivo pensional del sistema público asciende a $110 billones para el SGP, los regímenes especiales suman a esa deuda $77.7 billones (ver recuadro), para un total de obligaciones pensionales por $287 billones, que representan 192.4 % del PIB. Esto es a lo que se ha denominado "la bomba pensional" que ya está empezando a explotar, con el agotamiento de reservas en casi todos los regímenes. Este pasivo ya constituye más de 4 veces la deuda pública interna y externa, siendo uno de los argumentos más fuertes para demandar la reforma pensional. Es el presupuesto nacional el que sostiene de manera creciente las deudas de fondos públicos, bonos pensionales, garantía de pensión mínima y los faltantes futuros del régimen de prestación definida, que representan aumento de compromisos después de la Ley 100, junto con los pagos a regímenes exceptuados y especiales, que resultan de viejas deudas del Estado o beneficios exclusivos; vía presupuesto, está siendo la población en general la que está cubriendo los riesgos y sobrecostos del sistema. Los expertos afirman que de no ponerse límite a estas obligaciones, la deuda seguiría creciendo en forma infinita. Todo lo anterior ha conducido a que sea inviable bajo la normatividad vigente y demanda entonces su pronta reforma, porque de lo contrario se convierte en la mayor amenaza para las finanzas públicas a corto, mediano y largo plazo, y pone en riesgo la estabilidad macroeconómica y la inversión social, que a su vez aumentaría los niveles de pobreza y atraso en el desarrollo, en un momento en que el país ya retrocedió una década en indicadores de pobreza COMPARACIÓN DE REGÍMENES EFuente: MINHACIENDA, Viceministerio Técnico, julio de 2000.v ¿Fin del sistema pensional público? No se sabe a ciencia cierta hasta que año será sostenible el régimen de prima media. Para la Organización Internacional del Trabajo, OIT, lo es hasta el año 2018 y para el ISS lo es hasta el 2006 (cuando se empiecen a gastar los rendimientos de las reservas que pueden agotarse entre el 2012 y el 2018). Esto se complica si los afiliados a fondos privados pueden pasarse al ISS cuando estén próximos a pensionarse, si su pensión ahorrada no llega a estar entre el 65 y el 85% de su ingreso salarial y en el ISS puede obtener mejor porcentaje, lo que aumentará los costos fiscales al tener que ser asumida esa pensión por el Estado, mientras los fondos se quedan con las comisiones y utilidades. Después de 1993, ha aumentado entonces el traslado de funcionarios públicos al ISS, se han registrado pocos afiliados nuevos, ha perdido alrededor de 1'200.000 cotizantes y existe el riesgo de que lleguen masas de afiliados de los fondos privados cuando estén a punto de pensionarse. La ley 100 también ordenó al Gobierno calcular los valores presentes de obligaciones o ingresos potenciales de todas las entidades públicas o privadas que administrarán pensiones, e indicar cómo cubrirían los faltantes, o sea, calcular y constituir las reservas técnicas necesarias; el gobierno de César Gaviria no lo hizo y como el artículo 267 ordenaba presentar un informe final antes de diciembre 31 de 1994, el gobierno de Ernesto Samper, ante la configurada situación de desacato, aprobó a pupitrazo la derogación del Presupuesto de Seguridad Social, consagrando el derecho a manejar a ciegas el ahorro colombiano. Incluso cuando el actual Gobierno ordenó a Planeación Nacional realizar el estudio ordenado para el año 1994, para mirar el largo plazo, anticipar los hechos y observar cuan grave es el problema, sigue sin atenderse la obligación de información al Congreso sobre estas cuentas. Como si fuera poco, el Gobierno exige a las empresas privadas calcular reserva matemática y apropiarla en sus balances, pero en el caso oficial practica todo lo contrario: exige reservas infladas por muchos conceptos, como por incluir siempre reserva de supervivencia para el sustituto en caso de muerte del pensionado, o por exagerar los cálculos al no querer o no saber usar las llamadas probabilidades netas o dependientes, que evitan contar repetidamente los casos de muerte, invalidez o desvinculación. Además, se pretende que antes del 2010, los entes territoriales hayan apropiado las provisiones para su pasivo, aceleren caja y atiendan bonos pensionales que suponen pagar la jubilación pagada en décadas del pensionado y su cónyuge, llegando incluso al caso de que por errores aritméticos, por menos tiempo servido resultan bonos mayores, o el cobro de bonos a quienes ya estaban afiliados al ISS o sea sin causa legítima. La pregunta es: Si a los fondos privados se les exige mantener las reservas y de hecho las tienen, ¿dónde están las del ISS? Ahora la sociedad está empeñada en que el ISS cumpla responsablemente su función de asegurador, para salvaguardar los derechos de sus asegurados en una competencia leal en el mercado; a la Superintendencia Bancaria se le exige cumplir su función de vigilancia y al Gobierno nacional mantener las reservas técnicas en activos líquidos.   ¿Porqué una reforma pensional en este Gobierno? Al igual que en el resto del mundo, en Colombia el sistema público de pensiones cuenta con reservas relativamente escasas; pero mientras en los países desarrollados el gasto público en pensiones viene creciendo consistentemente, hasta ubicarse entre 8 y 10% del PIB, con proyecciones de crecimiento incluso hasta del 20%, en América Latina el nivel de gasto en pensiones es similar al de Asia, donde el sistema fue recientemente adoptado, con 2 ó 3% del PIB en promedio, teniendo allí menor cobertura de la fuerza laboral y de las personas de edad. Aunque se prevé que la población mayor de 60 años constituye el grupo de más rápido crecimiento en América Latina, y que se duplicará en 20 años, es todavía reducido en comparación con el de países desarrollados: 8% en América Latina, 16% en Estados Unidos, 20% en Europa y 23 % en Japón, según datos de la ONU. Cuando este envejecimiento se da en sistemas de pensiones en maduración, con restricciones al mercado laboral reflejado en alto aumento del desempleo y bajo crecimiento salarial, las tendencias demográficas acentúan los efectos económicos negativos y los problemas estructurales existentes que afectan los servicios públicos. Pero es incorrecto afirmar que ese envejecimiento de la población, hace insostenibles estos sistemas, que impliquen la quiebra o una crisis insuperable, porque pueden y deben complementarse con sistemas financiados y administrados por entidades privadas, en un sistema mixto como el colombiano. Pero en América Latina y en Colombia, el interés por solucionar el problema es relativamente reciente y obedece más al peso de la carga fiscal que ese gasto representa en el presente y en el futuro cercano, en contextos de restricciones y reforma fiscal, que a la inquietud por el envejecimiento de la población. Para el caso colombiano, ante las cifras de déficit en el régimen público de pensiones, con tendencia creciente acelerada, es evidente que el déficit fiscal del país a corto, mediano y largo plazo será difícilmente sostenible, y que en esa situación, es necesaria la reforma. Nadie duda que Colombia necesite una reforma pensional que ajuste las cuentas para reorientar el rumbo, pero se critica que la urgencia económica coincida con la "solicitud" del Fondo Monetario Internacional FMI- en diciembre de 1999, de que el gobierno Pastrana presentara un proyecto de ley al Congreso para cambiar las reglas de juego, tanto en pensiones como en transferencias y ajuste fiscal. O sea que más se obedece a un "compromiso" externo que a la misma necesidad interna de la reforma, y de ahí el peligro de sacar una reforma a los "trancazos", que quizás no sea la mejor para el país ante la falta de análisis serio, investigación y reflexión en torno de las opciones más convenientes. El experto Gabriel Rosas además, advirtió que "para mostrar cumplimiento a los acuerdos con el FMI, se están contabilizando mal los superávits de la seguridad social, porque se llevan las reservas a ingresos contablemente por la vía presupuestal y por caja, para obviar el déficit actuarial", lo que es aún más grave e irreal. No se cuenta además con el hecho de que al gobernar sobre la base de un compromiso con el FMI por una reforma laboral, esta presión flexibilizadora tendrá mayores efectos negativos sobre el acceso de los trabajadores pobres a la protección de la seguridad social. Y como si fuera poco, el debate caerá en el terreno político, porque según Malloy (1985), existen 3 razones: la primera, porque el sistema pensional implica transferencias masivas de ingresos entre diferentes grupos sociales, y toca puntos ideológicos sobre distribución del poder, control social y relaciones entre el Estado y la sociedad. En segundo lugar, porque cualquier situación del sistema de seguridad social, es producto de decisiones políticas previas que han creado un nivel de demanda y consumo políticamente inflado, lo que genera conflictos entre las necesidades de acumulación de capital, los niveles de consumo popular y los requerimientos fiscales del Estado. Y la tercera razón, porque las soluciones técnicas y económicas a las crisis de seguridad social, requieren que los gobiernos tengan la voluntad y la fortaleza para impulsar medidas que no son fácilmente aceptables por los gobernados o por grupos poderosos dentro de ellos. Este año, casi una cuarta parte de los ingresos corrientes de la Nación se destinarían a pagar pensiones y esa proporción es creciente; las reservas del ISS se agotarían hacia el año 2006, el Fondo del Magisterio agotará sus reservas en agosto próximo. Lo más grave, es que sólo unos pocos casos tienen reservas para pagar pensiones, por lo que en últimas el que asume los costos es el Estado con el presupuesto nacional. Alerta sin embargo, la pregunta de si el Congreso tendrá voluntad política para aprobar una reforma que le recorta las inmensas prebendas actuales, con regímenes especiales que también cubren al resto del poder legislativo y judicial. Entonces: Sí hay necesidad de una reforma pensional, pero ¿cómo debe ser? En el próximo número intentaremos una aproximación a las diferentes propuestas.   Otros artículos... En el Hospital Universitario San Vicente de Paúl de Medellín Enfermería y Calidad con Harvard Medical International Hospital de Caldas - En Proceso de Reestructutración Polémica medida de la Seccional de Salud de Antioquia Prohibido “sisbenizar en caliente” Medellín lider en trasplantes en Suramérica Para atención de urgencias, ¿Pas o pos? 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