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Paripassu, cuartipassu… ¿ceropassu?
David
Orlando Quintero Jiménez Jairo Humberto Restrepo Zea
- Grupo de Economía de la Salud -GES- Universidad de
Antioquia |
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El
fallo de la Corte Constitucional de este año (sentencia
C-040/04), relacionado con la demanda interpuesta contra la
constitucionalidad de los aportes gubernamentales que para el
régimen subsidiado quedaron establecidos en la Ley 715
de 2001, revive el conflicto reinante en la historia de la seguridad
social en Colombia: por una parte, se mantiene una reivindicación
de corte socialdemócrata que propende por comprometer
al Estado en la financiación del seguro obligatorio de
salud y, por esta vía, se alcance la cobertura universal
como parte de las realizaciones del
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Estado social de derecho; pero, por la otra, se presenta una
mirada fiscalista y tecnocrática que advierte la imposibilidad
del Estado para contribuir a la financiación de dicho
seguro y, más bien, presiona el recorte de recursos e
incluso busca mantener el control sobre los mismos para no sacrificar
las metas de la política económica.
En medio de estas dos tendencias, la primera expresada por la
vía política y la reclamación de derechos,
y la segunda a través de normas o pronunciamientos técnicos,
la solución ha quedado en dos oportunidades en manos
de la Corte Constitucional, produciéndose un cierto limbo
que conduce irremediablemente a repetir la historia y a no alcanzar
una solución estable.
El origen del problema
Al crear el régimen subsidiado como una estrategia por
la cual se buscaba afiliar a la población pobre a la
seguridad social en salud, la Ley 100 estableció un mecanismo
de financiación coherente teóricamente con la
meta de universalidad. Como era necesario disponer de cuantiosos
recursos, la Ley 100 creó unos recursos nuevos, bien
sea que se aumentaba el recaudo o la contribución de
los hogares, como fue el caso del punto de solidaridad del régimen
contributivo, o que se ordenaba una nueva asignación
de recursos existentes, como sucedió con la disposición
de aplicar al menos un 25% de las transferencias municipales
para salud, y la orden impartida a las cajas de compensación
familiar en el sentido de liberar recursos para el régimen
subsidiado.
Lo anterior implicaba un aporte de la sociedad para el régimen
subsidiado, tanto por la vía de una mayor contribución
como mediante la concentración de mayores recursos fiscales
y parafiscales para el sector salud. Pero también se
pretendía que el Estado asumiera una participación
en la financiación del régimen subsidiado, con
una participación que en principio fuera igual a los
aportes de los cotizantes en el régimen contributivo
y de las cajas de compensación familiar. Es así
como surgió la idea del paripassu para significar que
por cada peso originado en esas fuentes, el gobierno nacional
aportaría otro tanto y se aplicaría así
un concepto de seguridad social con financiación tripartita.
Sin embargo, la verdad es que la Ley 100 no fue clara en la
aplicación de este concepto desde una perspectiva de
largo plazo. Fue así como en el texto de la Ley se diferencian
dos períodos: uno, de 1994 a 1996, en el cual el aporte
gubernamental debería ser igual a por lo menos el punto
de solidaridad del régimen contributivo y los recursos
aportados por las cajas de compensación familiar; y otro,
a partir de 1997, cuando los aportes gubernamentales “podrán”
llegar a ser iguales al punto de cotización. En esta
redacción de la Ley queda entonces una ambigüedad,
al no precisar piso ni techo para los aportes y dejar que estos
respondan a una elección de parte del gobierno, el cual,
valga decirlo, no cumplió con lo establecido para el
primer período y solo aportó cerca del 30% de
la exigencia legal, de modo que por la vía de otra sentencia
judicial se encuentra obligado a pagar la deuda de ese período.
El gobierno la juega al piso
Consciente de las dificultades para dar cumplimiento a la aspiración
del paripassu pero buscando que se garantice una participación
del Estado por la vía del presupuesto nacional, la Ley
344 de 1996 dispuso que esta participación podría
ser igual al 50% del punto de solidaridad en 1997 (mediopassu)
y no podría ser inferior a un cuarto de punto a partir
de 1998 (cuarti passu). Curiosamente, en 1997 no se dio aporte
gubernamental, mientras que al año siguiente se cumplió
con el mayor porcentaje del aporte legal (91%).
Algo similar sucedió a partir de 2001, cuando la Ley
715 ratificó la política del piso, aunque en esta
ocasión parecía conformarse con la idea de perpetuar
el cuarto de punto de la cotización. Si bien la Ley se
expidió en 2001, ese año el aporte del gobierno
apenas representó el 7% del aporte legal, y en los dos
años siguientes subió al 71% y 81%, respectivamente.
Sin embargo, hay quienes le juegan
al techo
No conformes con el comportamiento del gobierno, tanto desde
las definiciones logradas en la ley como en cuanto a la asignación
real de recursos, se han presentado demandas de inconstitucionalidad
contra la Ley 344 y la Ley 715. Al lograr sus propósitos,
inspirados en la búsqueda de restablecer el paripassu,
lo cierto es que continúa vigente el texto ambiguo de
la Ley 100: el aporte podrá llegar a ser igual a un punto
de la cotización.
Pero … ¿Cómo garantizar
el techo?
Aunque no es propiamente un techo lo que se busca, sino más
bien un piso superior, al fin de cuentas no existe mandato legal
para igualar los aportes del gobierno con los provenientes de
las cotizaciones en el régimen contributivo (cerca de
$600.000 millones anuales). Es así como la Corte Constitucional
declara inexequible el artículo 42.20 de la Ley 715,
argumentando que el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población son finalidades sociales
del Estado, y que al establecer un cuarto de punto como aporte
se violentan principios constitucionales. Sin embargo, en éste
y en el fallo de la Ley 344, no existe pronunciamiento sobre
cuál debería ser el aporte del gobierno.
A manera de ilustración y como parte de la discusión
que debe adelantarse sobre este tema, puede verse en el cuadro
2 que de prosperar la tesis o aspiración del paripassu,
la deuda del gobierno con el Fosyga sería del orden de
3.7 billones de pesos y el potencial de afiliación anual
al régimen subsidiado se incrementaría en cerca
de 2.4 millones de personas. En cambio, teniendo en cuenta las
disposiciones legales y reconociendo que al menos en un año
(2001) no había sustento sobre el monto de recursos debido
a la sentencia de la Corte sobre la Ley 344, situación
que se repite en 2004 al caer la disposición de la Ley
715, la deuda legal sería del orden de 1.3 billones de
pesos, aunque de este monto debe descontarse los pagos que ha
hecho el gobierno en varias vigencias. |
Cuadro
1
Historia jurídica sobre los aportes del gobierno al Fosyga |
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Cuadro 2
Principales fuentes de la subcuenta de solidaridad del
Fosyga 1994 - 2003 (millones de $) |
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| Fuente: Informes del Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud, 1997 -2003. Cálculos con IPC total nacional. |
| Notas: Para 1994-1996, el aporte legal es
igual a la suma de las dos primeras columnas (Ley 100). 2) Para
1997 el aporte es equivalente al 50% de la primera columna y
a partir de 1998 al 25% (Ley 344 y Ley 715). 3) La deuda legal
corresponde a la diferencia entre el aporte establecido en la
Ley y lo real, sin tener en cuenta que el gobierno ha hecho
algunos pagos de la misma. 4) La deuda paripassu se estima teniendo
en cuenta que se mantiene lo ordenado en la Ley 100 y que a
partir de 1997 el aporte del gobierno se mantendría igual
al punto de solidaridad del régimen contributivo. |
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