Documento Conpes 005: Nueva carta de navegación del Sisben Herlaynne Segura Jiménez y Alejandro Baena Jiménez Periodistas, Medellín Mejorar el Sistema de Selección de Beneficiarios -Sisben- mediante la reducción de la vulnerabilidad de las variables de la encuesta, afianzar el compromiso de las administraciones municipales frente a este instrumento y promover el control social y el sentido de pertenencia por parte de ciudadanía, son los principales cambios establecidos por el nuevo documento Conpes Social 055 publicado recientemente. Durante los próximos 6 meses, funcionarios de la Dirección Nacional de Planeación tendrán la responsabilidad de incorporar los cambios en el Sistema de Focalización del Gasto Social a través de pruebas piloto y la corrección de la ficha del Sisben. La propuesta surgió a partir de la evaluación de esta política, realizada por funcionarios del Ministerio de Salud, del Departamento Nacional de Planeación y de la Misión Social durante el año 2000. El proyecto será ejecutado con presupuesto de la Nación por un monto de $14.000 millones y con recursos provenientes del Banco Interamericano de Desarrollo -BID- . En la tarea participarán 20 personas entre expertos, profesionales y encuestadores, quienes llevarán a cabo los ajustes y pruebas al instrumento, las pruebas de campo, los estudios de viabilidad económica, técnica, política y legal, y el diseño del plan operativo. Los costos del proceso para la vigencia del año 2002, incluyen alistamiento por $250 millones; materiales y equipos por $50 millones; capacitación, montaje y control de calidad por $150 millones; campaña de difusión por $500 millones; ejecución de la nueva encuesta por $14.850 millones y otros gastos por $200 millones, para un total de $16.000 millones. Principales dificultades de la encuesta Durante la revisión de la encuesta fueron hallados problemas que obstaculizaban la correcta recolección de la información: La posibilidad de manipulación del instrumento por parte del encargado de aplicar la encuesta y de la persona que la recibe, deficiencias en la captura de la información, debilidades en el índice -Sisben- para discriminar la pobreza, filtraciones de carácter político en la escogencia de los individuos de los niveles I y II, ausencia de mecanismos eficaces para el control y la vigilancia, debilidad del control social, exceso de regulación de los programas focalizados. Adicionalmente, fueron identificadas debilidades en el diseño del instrumento, relacionadas con la incapacidad de algunas variables para captar elementos básicos de la pobreza, y con el conocimiento que la comunidad ha adquirido de lo que se requiere para ser calificado como pobre. Un ejemplo claro es que algunas familias alquilan casas en la fecha que saben que serán encuestados, con el fin de recibir el puntaje del Sisben que los clasifique en el nivel I ó II. En lo relacionado con la evaluación de la encuesta del Sisben, estos fueron los hallazgos: La política general de focalización del gasto público social: Evaluó la pertinencia de la política de focalización y de los criterios utilizados en su aplicación, encontrando estos resultados: La estrategia de focalización logró un evidente impacto redistributivo, se presentaron significativos incrementos en la cobertura de salud, el cambio en la utilización de los servicios de salud favoreció a la población más vulnerable, y la focalización individual entraña riesgos por la posibilidad que tienen los hogares y algunos funcionarios de distorsionar la información para obtener mayores beneficios de los que le corresponderían según sus características socioeconómicas. El diseño del instrumento de focalización: Se analizó su calidad y eficacia, la pertinencia de sus variables y ponderaciones, la construcción del índice y el diseño del sistema. Los principales resultados incluyen: El índice Sisben ha demostrado ser eficiente en reducir los errores de exclusión, algunas de las actuales variables del índice son irrelevantes, bien sea porque no discriminan pobreza; porque son altamente vulnerables a la distorsión; o porque están altamente correlacionadas con el ciclo económico (caso del ingreso). Y en adición, existen variables que actualmente no están en el índice (ya que no se medían o eran poco representativas), pero tienen buena capacidad discriminatoria. Los procesos institucionales que cumplen los niveles territorial y nacional: Fue evaluada la aplicación de la encuestas Sisben; la clasificación y selección de beneficiarios de programas sociales; la administración, uso, manejo y sostenibilidad del sistema en el nivel territorial; y la utilización de la información. Sus principales resultados muestran que: La encuesta del Sisben se ha aplicado en todos los municipios del país, pero con excepción de la Evaluación Integral del Sisben, tanto a nivel nacional como territorial, se ha hecho muy poco en cuanto al análisis, depuración, control de calidad, seguimiento y evaluación de la información. Para el adecuado funcionamiento del instrumento en los municipios, se requiere que el personal encargado de su administración esté conformado por personas calificadas que se desempeñen en áreas técnicas. Respecto de la financiación, es necesario asegurar que exista un rubro presupuestal para el Sisben, con apropiaciones anuales para el mantenimiento y actualización del sistema. La evaluación encontró que del recurso humano encargado del Sisben, el 63% no cuenta con estudios universitarios completos. Los recursos físicos presentan pocos problemas, pues el 92% de los municipios dispone de cartillas, computadores y oficinas adecuadas; un aspecto que llama la atención es que sólo un 42% de los municipios cuenta con un rubro especial de presupuesto para la administración y acondicionamiento del Sisben. En lo relacionado con el manejo de la información recolectada , el 40% de los municipios no conservan las fichas originales, aunque los planes de actualización se hacen en el 80% de las entidades territoriales. El uso del instrumento en otros programas diferentes a salud está restringido a los recientes de la Red de Apoyo Social, que se ha utilizado marginalmente para otorgar subsidios PACES y para entrega de subsidios de vivienda de interés social. En la mayoría de las localidades existe mínimo un organismo de control social, pero se presentan quejas sobre la interferencia de intereses partidistas o personales en la inscripción al Sisben. El 70% de los afiliados al Régimen Subsidiado son en efecto personas pertenecientes a los niveles 1 y 2 del Sisben; cerca del 15% corresponden al nivel 3 y el 15% restante (1.3 millones de personas) no se encuentra sisbenizado, por lo cual se desconoce si realmente serían elegibles para recibir el subsidio. Fundamentos para el nuevo Sisben Tras la evaluación realizada, estas son las recomendaciones para la política de focalización del gasto público social: La estrategia de focalización de los servicios sociales y del gasto social debe mantenerse, porque está demostrado que es un camino eficaz para avanzar hacia la universalización de los servicios sociales básicos, pues da prioridad a la población más pobre y vulnerable que no tiene acceso en el marco de sanidad fiscal. Debe mantenerse el instrumento de focalización individual implantado en la última década, mediante la aplicación del Sisben, pues ha demostrado un significativo impacto redistributivo. Ajustes en la encuesta Actualizar el sistema de ponderación estadístico de variables; actualizar el instrumento, al omitir del índice algunas variables irrelevantes e incluir las relevantes; y, rediseñar la encuesta para incluir información y nuevas variables que identifiquen diferencias regionales. Desarrollar el nuevo software para el manejo operativo de instrumento, y diseñar cartillas del Sisben con las nuevas normas y procedimientos. Reglamentar, en coordinación con las autoridades municipales, los aspectos necesarios para actualizar, depurar y asegurar la calidad de la información, con bajo costo. Desarrollar reglas y sanciones para la información mal reportada y para los funcionarios que alteren los datos. Adoptar medidas que minimicen el riesgo de distorsión de la información y la posibilidad de manipulación por parte de los diferentes actores involucrados, que incluya sanciones para estos casos. Modificaciones en procesos institucionales Establecer un sistema de control de calidad de la información que depure las bases de datos existentes y así faciliten el cruce de información con las bases de beneficiarios de los distintos programas sociales, para eliminar múltiples afiliaciones. Estandarizar procedimientos que definan las instancias para identificar y dar una solución a situaciones comunes en la población como desplazamientos, fallecimientos y nacimientos. Control social ejercido por la Veeduría, la Personería, la Defensoría del Pueblo y la comunidad. Optimizar la utilización del Sisben en la selección e identificación de la población objetivo, en términos de pobreza, para cada programa público que involucra subsidios o identificación de determinados grupos de población, para programas de carácter nacional: Red de Apoyo Social, Becas Paces, ICBF, INURBE y Ministerio de Educación. Crear una unidad central que haga monitoreo permanente y seguimiento y control de la calidad, además de tener las bases de datos actualizada. Establecer incentivos a los mandatarios locales para que hagan una adecuada labor de actualización, seguimiento y control de calidad del instrumento. Se sugieren tres mecanismos: El uso de recursos apropiados en el presupuesto del 2002 y los provenientes de la cooperación técnica negociada con el Banco Interamericano de Desarrollo para el 2003, en municipios que estén dispuestos a realizar las labores encaminadas a cumplir los requisitos necesarios para el apropiado funcionamiento del instrumento; cofinanciación de la Nación, cada dos años, a los municipios que apropien recursos para la actualización y control de calidad del instrumento; y finalmente, será revisada la viabilidad de incluir un incentivo en la distribución anual de la participación de propósito general del Sistema General de participaciones para aquellos municipios que adelanten esas labores de manera apropiada. Una herramienta fabulosa para medir niveles de pobreza Dirección Nacional de Planeación Medir de una manera confiable el nivel socioeconómico de la población colombiana a través de variables específicas que den cuenta de la realidad de cada región, a partir de sus características particulares, fue el objetivo de los responsables de elaborar el documento Conpes Social 055 sobre la Reforma del Sistema de Focalización Individual del Gasto Social, desarrollado por funcionarios de la Dirección de Planeación Nacional, de la Misión Social y del Ministerio de Salud. "El propósito es mejorar las variables actuales de la encuesta del Sisben, de manera que permitan identificar los problemas de las localidades desde su contexto", asegura Edgard Baldión Waldrón, Jefe de Calidad de Vida e Impacto de los Programas Sociales de la Dirección de Planeación Nacional. Según Baldión, el Sisben ha demostrado ser una herramienta fabulosa que durante ocho años ha permitido conocer de cerca la situación de la población colombiana. Sin embargo, reconoce que factores externos al instrumento le han restado efectividad. "Encontramos muchos problemas como la información falsa, los tintes políticos y la falta de conocimiento sobre el sistema. Eso determinó que planteáramos el cambio del Sisben", agrega. La reestructuración será en todos los sentidos. Las variables de la ficha de clasificación socioeconómica están siendo diseñadas de tal forma, que faciliten la obtención de la información y a la vez no sean manipulables. "Es necesario mirar cuidadosamente los procesos. Por ejemplo, la calidad de la información que el alcalde suministra y la rigurosidad en los procedimientos. En algunas ocasiones aparecen registradas en el sistema personas que ni siquiera cuentan con la ficha", afirma. De acuerdo con el funcionario, para contrarrestar esta problemática es fundamental que exista el cruce entre bases de datos que permitan identificar la emigración, los desplazamientos, las defunciones y los nacimientos. Otro aspecto tan importante como el logístico es el control social, no solo por parte de la comunidad sino también de organismos como las veedurías, la personería y la contraloría, que defiendan el sistema y lo impulsen hacia una aplicación efectiva. "Estamos muy optimistas frente al cambio. Lo primero será la etapa de alistamiento: pruebas, análisis de viabilidad técnica política y legal para los cambios. A principios de junio próximo será incorporado", finaliza Baldión. Más información... Fracasos y logros del sistema de focalización del gasto público - Sisben, el sueño de la equidad en el país de la desigualdad Si se hiciera una encuesta para determinar qué saben y cómo ven los colombianos el Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales (Sisben), quedaría en evidencia una de las principales causas de que esta iniciativa no haya podido servir a los propósitos para los cuales fue creada. La sentencia es simple: en Colombia Sisben es sinónimo de carné para que los pobres vayan al médico o, en términos de la Ley 100, sinónimo de Régimen Subsidiado de Salud... Habla Ex consultora de la Misión Social - Lo que el nuevo Sisben no puede pasar por alto Para María Teresa Zarta, ex consultora de la Misión Social del Departamento Nacional de Planeación, los ajustes que se hagan al Sisben deben estar encaminados a reducir la vulnerabilidad del sistema, posicionándolo en la comunidad como una herramienta para luchar contra la pobreza y quitándole el velo de manipulación y desinformación del que ha sido objeto... Documento Conpes 005: Nueva carta de navegación del Sisben Mejorar el Sistema de Selección de Beneficiarios -Sisben- mediante la reducción de la vulnerabilidad de las variables de la encuesta, afianzar el compromiso de las administraciones municipales frente a este instrumento y promover el control social y el sentido de pertenencia por parte de ciudadanía, son los principales cambios establecidos por el nuevo documento Conpes Social 055 publicado recientemente.