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Reforma y operador logístico
Desde 2008, el Ministerio de la Protección
Social trabajaba en una reforma al régimen subsidiado;
en mayo de 2009, el Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud aprobó un acuerdo que buscaba simplificar el
manejo del régimen y que entre otras cosas, incluía
medidas sobre movilidad geográfica y entre regímenes,
sobre los listados de elegibles, condiciones de ingreso y
permanencia, certificación de los entes territoriales,
establecía la Base de Datos Única de Afiliados
(BDUA) como base de datos consolidada, y abordaba la posibilidad
de los contratos únicos y el giro directo.
Luego la emergencia social incluyó medidas para el
subsidiado, pero declarada su inconstitucionalidad, el Ministerio
emprendió una carrera por expedir decretos y resoluciones
(cada día 4 ó 5) que pretendían reformar
el subsidiado y que incluso repetían artículos
caídos en la emergencia. Dentro de ellos, los más
significativos fueron los del contrato único electrónico
y el giro directo a través de un intermediario financiero
(se introdujo la figura de Declaración de Giros y Aceptación
de Saldos -DGAS-, que compila el número de afiliados
reales del bimestre a pagar en cada municipio, discriminando
las fuentes de financiación).
Los problemas comienzan con el decreto 1965 y la resolución
2114 expedidas por el Ministerio el 9 de junio de 2010 y que
increíblemente solo daba un día de plazo para
que los alcaldes aceptaran la asignación de un operador
logístico de la PILA. Ante el plazo, los alcaldes no
alcanzaron a reaccionar, y a todos los municipios del país,
excepto Bogotá, se les asignó un operador, figura
que ha traído serias dificultades, según el
director de Aesa, Luis Alberto Martínez, por falta
de idoneidad del operador y por lo tortuoso del proceso.
El decreto planteaba la búsqueda de eficacia, eficiencia
y efectividad en el flujo de recursos en el subsidiado, pero
todo indica que sucedió lo contrario. El doctor Martínez
señala que esos principios no se cumplieron, empezando
por un sobrecosto de $23.000 millones que salen de la UPC
del subsidiado para pagar las transacciones al operador, a
razón de $90 pesos por afiliado y por transacción.
El negocio es tan redondo, que un funcionario que pidió
reserva de su nombre, señaló que con las utilidades
del primer bimestre, Enlace Operativo, un operador, ya pagó
el funcionamiento de todo el año.
Si bien el mundo empresarial permite muchas convergencias,
resulta curioso que en el caso de los operadores de información,
su designación no obedeció a criterios técnicos,
ya que por ejemplo Enlace Operativo y Asocajas, en realidad
son intermediarios de otro intermediario, puesto que es la
Compañía Jaime Torres C. y Compañía
S.A., radicada en Bogotá, la poseedora del aplicativo
para hacer toda la operación de los giros.
El tema tiene importancia puesto que de acuerdo con investigaciones
de Aesa, no hay evidencia de la existencia de contrato entre
los operadores y EPS-S o con los municipios, que son los encargados
del régimen subsidiado en el país, pero tampoco
de que haya un contrato con el Ministerio de Protección
Social; todo indica que fueron designados sin mayores procedimientos,
a través de un boletín divulgado por el Ministerio
el 15 de junio de 2010. Esto generó dudas sobre el
manejo de la cartera de las normas de contratación
pública en el país, no se conoce cuál
fue el proceso licitatorio, las invitaciones a cotizar, o
qué acción administrativa acorde con las leyes
de contratación 80 y 1150, se hicieron para adjudicar
los operadores. El concejal de Medellín, Carlos Ballesteros,
señaló que el tema debería ser analizado
por los órganos de control, con el fin de darle claridad
jurídica.
El doctor Martínez señala que se encontraron
fallas en la efectividad que promulgaba el decreto 1965, al
girarse valores equivocados o a cuentas erróneas (por
ej: los dineros del municipio de Barbosa, Antioquia, anunciados
por el Ministerio en el boletín 228 de 2010 como pagados
desde julio, hasta el 30 de agosto no aparecían y aparentemente
habían sido consignados en una cuenta en Circasia,
Quindío), y algunos casos dignos de análisis
y de Ripley, como el del municipio de Frontino, donde el hospital
recibió un giro del bimestre en dos oportunidades,
pero a los días, el operador ingresó electrónicamente
y sin autorización a la cuenta del hospital, retiró
el valor de uno de los giros por unos $317 millones, y luego
el banco le cobró al hospital el 4 por mil por más
de un millón de pesos.
“¿Cómo un operador comete un error, se
arroga la competencia de entrar a una cuenta que maneja recursos
públicos, extrae dinero, y para colmo el banco pretende
cobrarle al hospital una transacción que nunca realizó?”,
es el cuestionamiento. Además, apareció un requisito
adicional sobre la marcha por parte de los operadores, que
empezaron a forzar a los alcaldes, tesoreros municipales y
secretarios de salud, a expedir una carta de autorización
a favor del operador, con el fin de permitirles ingresar a
las cuentas maestras de los municipios para después
hacer la dispersión de los giros; lo grave es que esta
carta no aparece como requisito en ninguna resolución
o circular, o sea que son particulares para-legislando sobre
la autonomía municipal y el manejo de recursos del
Estado.
Otro objetivo del decreto 1965, agilizar el flujo de recursos,
tampoco se cumple; al 30 de agosto, el giro del bimestre junio-julio
que debía haberse hecho en junio, faltaba por llegar
a 51 hospitales en Antioquia (41% del departamento), y los
correspondientes a agosto-septiembre no se habían girado
a ningún hospital del país, generando un represamiento
de unos $600.000 millones para los hospitales y otro tanto
para las EPS-S, causando iliquidez. “Lo único
ágil fue la asignación del operador”, dice
el director de Aesa.
Rechazo unánime al operador
logístico
En carta al entonces presidente Álvaro Uribe,
GestarSalud, gremio de EPS del subsidiado, señalaba:
“Se hace inconcebible que a pesar de que el sistema dispone
de los recursos necesarios para cubrir el valor de las UPC
subsidiadas de las personas hoy afiliadas, el dinero se encuentre
estancado en las cuentas maestras por procedimientos establecidos
por el gobierno nacional… está plenamente demostrada
la inoperancia del actual proceso para el giro de este bimestre
(junio-julio 2010)…”. En la misma comunicación
fechada el 28 de julio, GestarSalud declara que a ese día,
el estancamiento en los giros llegaba al 73% de los recursos
del bimestre.
Por su parte, la Asociación Colombiana de Hospitales
y Clínicas pidió revocar la entrada del operador
de información del régimen subsidiado, debido
a las múltiples dificultades enfrentadas por los prestadores
para que les cancelen los servicios, además de que
esta nueva intermediación le costaría al sistema
alrededor de $24.000 millones al año, sin que su existencia
se justificara: “Esta figura no ha funcionado y lo que
ha provocado es detener el giro de los recursos y causar graves
problemas en la liquidez financiera… este operador se
convierte en un eslabón más de la cadena en
el flujo de recursos del sistema de salud, y podría
llegar a costarle más de $24.000 millones al año,
recursos que podrían ser invertidos en afiliación,
cobertura y acceso al mismo régimen subsidiado y ser
mejor aprovechados… uno de los grandes problemas del
sistema de salud colombiano son los costos de transacción
y la entrada del operador de información del régimen
subsidiado es un buen ejemplo de lo que representa una intermediación
innecesaria”.
A las críticas se sumó incluso Caprecom; su
director en Antioquia, Juan Esteban Vélez, indicó
que si bien el giro directo es una buena medida, se presentaron
inconvenientes con el operador en todo el país y que
el ultimo día de agosto aún tenía retenidos
los recursos de la EPS publica del período junio-julio
provenientes de 75 municipios del departamento, lo que equivalía
a unos $9.000 millones y 300.000 usuarios: “El problema
es en todo el país, debido a que es de la medida como
tal”.
Los entes territoriales también rechazaron el operador
logístico: para el director seccional de salud de Antioquia,
Carlos Mario Rivera, con excepción de los aspectos
relacionados con la mayor disponibilidad de recursos, la forma
en que se implementó el giro directo y el operador
no tiene nada positivo, y por el contrario está convirtiendo
a los municipios en 'convidados de piedra' en la gobernabilidad
del país: “Uno ve muchas competencias y muy pocos
recursos, y la Constitución dice que no habrá
competencias sin los recursos fiscales suficientes; hoy tenemos
un sistema enredado con una serie de improvisaciones de un
ministro que utilizó una ruta que no es la legal, la
de las resoluciones y decretos, porque no se puede cambiar
una ley orgánica con un decreto ordinario e imponer
firmas electrónicas que hacen incurrir en nuevos costos
y cambian incluso la destinación de la UPC, y ahora
se aplica un operador electrónico que cobra por cada
transacción. ¿El gobierno tenía la disponibilidad
presupuestal para cubrir eso? ¿Quién lo va a
pagar?”.
Para Rivera, las medidas pueden tocar el límite del
prevaricato por acción, cuando se exige a los alcaldes
firmar autorizaciones al operador para que saque dinero de
sus cuentas: “¿Hasta dónde es eso legal?
Los alcaldes tienen autonomías dadas por la Constitución
que están siendo atropelladas. Pero además,
los giros directos no necesitan intermediario porque ya existe
uno natural, que son los municipios; cuando se giran recursos
del SGP a la cuenta maestra, dicha cuenta es el intermediario
pagador y simplemente el municipio tendría que girarle
a la red prestadora y lo restante a los aseguradores, no se
necesita más. ¿De donde salen los operadores
como los ángeles custodios del régimen subsidiado
y de los recursos públicos? Las entidades de vigilancia
y control deben intervenir”.
María del Pilar Pastor, secretaria de Salud de Medellín,
considera que para la ciudad son más las dificultades
que surgieron, se disminuyó la oportunidad en la contratación
y el giro de recursos se volvió más difícil
a través de un operador: “La figura puede ser
útil donde no se tenga una planta tecnológica
muy buena, o distante, o muy costosa la validación
de bases de datos, pero en municipios como Medellín,
operar con un externo sin experiencia hizo el giro más
lento. Nosotros pagábamos en los primeros 5 días
bimestre anticipado, sin ningún retraso, ahora, al
27 de agosto no habíamos podido girar el bimestre agosto-septiembre
porque el operador no lo ha autorizado, eso muestra ineficiencia”.
Ciudades con capacidad para sumir el giro directo no lo pudieron
hacer, debido a que si bien el decreto inicial los permitía,
como lo señala la secretaria de Salud de Medellín,
“los requisitos fueron de tal complejidad, que funcionaron
como talanqueras para que la opción no se hiciera efectiva”.
Si lo que buscaba el decreto inicial era proteger los recursos
públicos de la salud, todos los analistas coinciden
en que se buscó el camino más atravesado, dado
que estos recursos provienen en su gran mayoría del
SGP y por lo tanto no pueden ser manejados por ningún
municipio, debido al control estricto que ejerce la Contraloría;
de ahí que no habría justificación para
establecer mecanismos para frenar su mal uso, sino simplemente
garantizar una buena vigilancia y control, sin crear “ángeles
custodios” al sistema, que en el camino se van comiendo
la torta… .
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