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Pasivo prestacional de las ESE
lo paga Minhacienda y Departamentos
Juan Carlos Arboleda Z. - Periodista - elpulso@elhospital.org.co
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| Es difícil
calcular a cuánto asciende el pasivo prestacional de
los hospitales públicos en el país causado antes
del 31 de diciembre de 1993, fecha en que comenzó su
conversión a la figura de Empresas Sociales del Estado
(ESE); pero una sola cifra debería preocupar a las autoridades
financieras y sanitarias nacionales: en Antioquia podría
llegar a $2 billones. Lo que si parece claro, es el responsable
del pago: el Estado. Dos normas ratifican que quien está
en la obligación de asumir el pago de esta cuantiosa
y no divulgada deuda del sector salud colombiano, son el Ministerio
de Hacienda y los entes territoriales departamentales: La Sentencia
125/10 del Consejo de Estado y la Ley 1438/11. |
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Consejo
de Estado da razón a hospitales públicos
Con ponencia del magistrado Alfonso Vargas, el alto
tribunal en su Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo, consideró válidos los argumentos
presentados en noviembre de 2004 por la Asociación de
Empresas Sociales del Estado de Antioquia - Aesa-, que demandó
el decreto 306/04 aduciendo que iba en contravía de la
Ley 715/01 y de la Ley 60/93, que ordenaban que la Nación
y los entes territoriales debía asumir el pago y giro
de los recursos para cancelar las deudas por cesantías
y pensiones de quienes laboraron en hospitales públicos
del país hasta el 31 de diciembre de 1993, ya que las
entonces nuevas ESE no podían asumir un pasivo prestacional
de varias décadas durante las cuales fue la Nación
la propietaria y/o administradora de los hospitales. El fallo
del Consejo de Estado de fines de 2010, anula los apartes del
decreto 306/04 del Ministerio de Hacienda, que ordenaba que
los hospitales públicos debían concurrir en el
pago de ese pasivo prestacional.
La medida era inaceptable para los hospitales públicos,
puesto que el decreto excedía la facultad del Ejecutivo
que al pretender reglamentar unos artículos de la Ley
715, introdujo modificaciones en un aspecto tan esencial como
involucrar las ESE en el pago del pasivo prestacional, afirma
Luis Alberto Martínez, director de Aesa: “El pago
del pasivo prestacional es una responsabilidad del Estado, porque
antes de que los hospitales se convirtieran en ESE dependían
administrativa y financieramente de las gobernaciones y del
Ministerio de Salud de ese momento, ya que mediante auxilios
mensuales enviados vía situado fiscal y con el pago incluso
de nóminas a empleados del orden departamental que ejecutaban
sus funciones en los municipios, eran quienes manejaban los
hospitales”.
Congreso ratifica responsabilidad Estatal
En 2007, Aesa con otras asociaciones de hospitales del
país promovieron el estudio del tema en el Congreso,
lo que concluyó con la aprobación de un artículo
en la Ley 1122/07 que aclaró que los responsables del
pago del pasivo prestacional eran los entes territoriales y
el Ministerio de Hacienda; sin embargo, por aspectos de forma,
el Ministerio de Hacienda eludió su responsabilidad,
actitud a la que se sumaron los entes departamentales. En 2011
y casi simultáneo con el fallo del Consejo de Estado,
el Congreso ratificó esa responsabilidad de la Nación
en la Ley 1438: “Artículo 78° …el gobierno
nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y los entes territoriales departamentales firmarán
los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo
prestacional por concepto de cesantías, reserva para
pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones
pensionales, causadas en las instituciones del sector salud
públicas al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a
los mayores recursos de! monopolio de juegos de suerte y azar
y del fondo pensional que se crea en e! proyecto de Ley de Regalías”.
La ley da un plazo de 2 años para que entes territoriales
y hospitales públicos suministren al Ministerio de Hacienda
la información para suscribir los convenios de concurrencia
y emitan los bonos de valor constante. Agrega: “El incumplimiento…
será sancionado como falta gravísima”. Y
explica la medida: “Con esto se cumplirá con las
leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago
de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas
no tenían vida jurídica antes de diciembre de
1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los
departamentos y el gobierno nacional”.
Aunque la ley es contundente, lo grave es que la misma claridad
estaba en disposiciones anteriores que fueron ignoradas: por
tanto, ni el fallo del Consejo de Estado ni la Ley 1438 garantizan
la solución a las ESE que ven sus recursos comprometidos,
ni a un número grande de personas que no pueden disfrutar
de sus pensiones y cesantías.
Antecedentes de una deuda negada
El problema del pasivo prestacional tiene varios años,
pero nunca fue la falta de claridad jurídica su causa.
Si bien el decreto 306/04 del Ministerio de Hacienda convertía
a las ESE en corresponsables de la deuda, la evidencia jurídica
era tal, que cuando una de las muchas tutelas fallada por los
jueces a favor de la tesis de los hospitales fue apelada y se
pidió revisión a la Corte Constitucional, ésta
en su facultad discrecional decidió no revisarla, dando
razón y apoyando la decisión del juez; pero la
jurisprudencia no impidió que departamentos y Ministerio
de Hacienda continuaran aduciendo que los responsables eran
los hospitales. Otra evidencia: el Ministerio de Hacienda no
presentó ante el Consejo de Estado ningún alegato
que defendiera la legalidad del decreto.
Cuando en 1975 el Sistema Nacional de Salud le dio competencias
a las direcciones seccionales de salud de vigilancia, control
y prestación de servicios, los hospitales empezaron a
ser financiados por el Estado a cambio de atender a la población
y llevándolos a una dependencia casi completa. Las direcciones
seccionales y el Estado mismo hicieron una especie de toma de
facto de las entidades de salud hasta armar un galimatías
en el manejo del personal: gerentes o directores los nombraba
el Departamento, algunos empleados eran nombrados por el director
seccional de salud pero también había empleados
con contratos particulares; de ahí que el recurso humano,
incluso en hospitales privados, estuviera simultáneamente
conformado por trabajadores particulares, empleados públicos
y trabajadores oficiales. Esa mezcla en la naturaleza contractual
de los trabajadores llevó a que la Ley 10 en 1990 ordenara
que todos se transformaran en empleados públicos y entraran
a carrera administrativa, y sin realización de concursos,
mucha gente que no reunía requisitos fueron incluidos,
aunque después se declaró la inconstitucionalidad
de ese ingreso masivo.
Por el lado jurídico, luego de la descentralización
ordenada en la Ley 10/90, en 1993 se expide la Ley 60 que asignaba
recursos para financiar el naciente aseguramiento; ante la disyuntiva
sobre qué pasaría con los empleados al transformar
los hospitales en ESE, pero ante todo sobre el futuro de la
deuda por concepto de cesantías y pensiones causadas
hasta el 31 de diciembre de 1993, la Ley 60 ordenó que
dichos empleados serían beneficiarios del Fondo del Pasivo
Prestacional del Sector Salud, fondo al que se asignaron recursos
para pagar una deuda que, según la ley, era responsabilidad
de los departamentos y el Ministerio de Salud que debían
aportar al Fondo; su funcionamiento fue reglamentado en el decreto
530/94 al señalar la forma de realizar los convenios
de concurrencia, y algunos departamentos los hicieron, pero
otros como Antioquia, nunca los firmaron. Posteriormente, la
Ley 715/01 acabó con el Fondo pero trasladó sus
recursos al Ministerio de Hacienda, ordenó revisión
de los convenios así como firmar unos nuevos, y nuevamente
reconoce que la responsabilidad del pago es de los entes territoriales
y a partir de ese momento, también del Ministerio de
Hacienda.
El gran lío jurídico se arma en 2004, cuando al
supuestamente reglamentar la Ley 715, nace el decreto 306 firmado
por Álvaro Uribe y Alberto Carrasquilla como ministro
de Hacienda: allí por primera vez se plantea que el pasivo
prestacional también lo deben pagar los hospitales públicos,
situación que nunca fue planteada, y con lo cual, según
reza el fallo del Consejo de Estado, el Ejecutivo desbordó
su función de reglamentar.
Futuro del pasivo
Debido a que cada ente territorial tiene una dinámica
diferente, algunos departamentos firmaron los convenios de concurrencia
y allí el problema puede no ser grave, puesto que muchas
personas ya accedieron al disfrute de sus derechos prestacionales.
Pero otras gobernaciones firmaron sin la información
completa, lo que genera dificultades en saldos sin cubrir e
impide pagar cesantías retroactivas y cancelar bonos
pensionales. En Antioquia, el cobro de un bono puede llegar
a $200 millones en algunos casos, lo cual deja inmediatamente
al hospital en crisis; en el Cauca, en hospitales como el Cxayu´
ce jxut ESE de Toribío, la deuda por 27 de 43 funcionarios
llega a $350 millones, por lo que en Asohospicauca esperen que
el fallo del Consejo de Estado y la Ley 1438 se cumplan.
En Acesi hay gran satisfacción por el fallo del Consejo,
porque “a pesar de las gestiones realizadas de tiempo atrás
con el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de la Protección
Social, no se logró que primara la Ley 715 sobre un decreto”
asegura su directora, Olga Lucia Zuluaga. Agregó que
frente al alcance de la deuda prestacional no hay claridad,
ya que los hospitales están haciendo los balances necesarios:
“Por cada entidad hospitalaria el valor del pasivo puede
estar entre $150 y $200 millones, porque las mesadas deben estar
indexadas a valores de pesos corrientes, lo que llevó
a las ESE a buscar recursos donde no hay para pagar algo que
no es su responsabilidad; muchas instituciones recurrieron a
préstamos para concurrir con bonos pensionales, incluso
llevando a dificultades financieras a instituciones que no tenían
en sus presupuestos este rubro, y se presentaron embargos, se
recibieron demandas de trabajadores y tutelas. Nuestra responsabilidad
ahora está en divulgar la norma y el fallo del Consejo
de Estado, para que los hospitales tengan herramientas suficientes
en caso de ser objeto de nuevas reclamaciones; a la vez, las
asociaciones departamentales de hospitales se encargarán
de promover la firma de los convenios de concurrencia entre
departamentos y el Ministerio de Hacienda, para que así
asuman la responsabilidad asignada desde la Ley”.
Actualmente los hospitales culminan la depuración de
la información para notificar a las entidades responsables
del pago del pasivo: departamentos y Ministerio de Hacienda,
para posteriormente acelerar la firma de los convenios de concurrencia
y empezar a pagar los bonos a las personas, que en ultima instancia,
fueron las más perjudicadas en este largo proceso, ocasionando
crisis personales y familiares a lo ancho del país, y
que definitivamente fue lo que menos preocupó a quienes
se negaron a asumir la deuda . |
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¿Y dónde están
los recursos?
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| El
enfrentamiento sobre la responsabilidad de asumir la deuda prestacional
de los trabajadores públicos de la salud por la Nación,
apoya en todos los rounds jurídicos la posición
de los hospitales, excepto el decreto 306. Pero, ¿y qué
pasó con los recursos destinados por ley para el pago
del pasivo? La Ley 100 en el artículo 121 señaló:
“La Nación expedirá un instrumento de deuda
pública nacional denominado bono pensional…”,
y la Ley 549/99 le asignó al Fondo recursos del 4x1.000,
dineros que debían respaldar el pago de obligaciones
pensionales. Además, la Ley 715/01 asignó otro
importante grupo de recursos: “Del total de recursos que
conforman el Sistema General de Participaciones, previamente
se deducirá cada año un monto equivalente al 4%
de dichos recursos. Dicha deducción se distribuirá
así: …y 2.9% al Fondo Nacional de Pensiones de las
Entidades Territoriales, Fonpet, creado por la Ley 549 de 1999
con el fin de cubrir los pasivos pensionales de salud, educación
y otros sectores”. ¿Qué pasó con esos
recursos? Si su destinación era específica, ¿en
qué se utilizaron si el Ministerio de Hacienda no asumió
el pago del pasivo prestacional del sector salud? |
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